中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 作為一個負責任的大國，中國高度重視二氧化碳過量排放產(chǎn)生的嚴重環(huán)境問題，采取了一系列行動、措施解決環(huán)境保護和經(jīng)濟增長之間的矛盾，控制二氧化碳排放、促進綠色經(jīng)濟增長。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標。黨的二十大報告中提出“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。習近平總書記重要講話多次強調(diào)：“我們建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)結構和能源結構調(diào)整”“加快構建‘雙碳’政策體系”。構建“雙碳”政策體系是貫徹新發(fā)展理念、促進經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉型的制度保證。“雙碳”目標的實現(xiàn)有賴于中國低碳政策的實施力度與成效。因此，如何制定合理有效的低碳政策體系、調(diào)整和改進國家低碳發(fā)展相關制度安排，是亟須思考的問題。本文基于政策文本內(nèi)容分析和文本計量方法，對我國低碳政策文本進行深度挖掘，從時序關聯(lián)維度梳理我國低碳政策主題的演化過程，結合“低碳戰(zhàn)略目標、政策主題與政策主題波動”演化動態(tài)特征，系統(tǒng)刻畫我國低碳治理模式的“過去式”“現(xiàn)在式”和“將來式”，為我國低碳治理模式的未來演進路徑提供借鑒啟發(fā)。

低碳政策的內(nèi)涵及其相關概念

低碳政策是為降低高碳能源損耗、減少污染，通過發(fā)展新能源和可再生能源、應用低碳技術、實行碳排放權交易等方法，降低以二氧化碳為主的溫室氣體排放和增加碳匯的一系列政策及法規(guī)的組合。從環(huán)境經(jīng)濟學理論來看，一方面理性個體從自身利益的最大化出發(fā)，過度使用資源環(huán)境等公共品，大量排放二氧化碳，造成公共利益的損害，產(chǎn)生負的外部性。另一方面，碳減排作為一種公共物品，既有典型性，又具特殊性。典型性是指減少二氧化碳排放帶來的環(huán)境正效應是一種典型的排他性低、競爭性低的公共物品；特殊性是因為碳減排是為數(shù)不多的涉及所有主權國家的、覆蓋全球尺度的公共物品，碳減排治理更具挑戰(zhàn)。為解決碳減排過程中出現(xiàn)的問題，政府需要制定適當?shù)恼呒m正市場失靈。由于綠色低碳發(fā)展是實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，其最初的驅(qū)動力主要源于政策導向和推動作用。

研究方法與數(shù)據(jù)處理

數(shù)據(jù)來源

本文基于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以2000年1月1日—2021年12月31日時間區(qū)間內(nèi)中央和各部委頒布的所有低碳政策作為分析文本，參照羅敏等的檢索方式，關鍵詞為“氣候變化”“溫室氣體”“節(jié)能減排”“碳匯”“碳交易”“低碳”“節(jié)能環(huán)保”“二氧化碳”“節(jié)約能源”“氣候治理”“綠色”“環(huán)保”“清潔”“碳排放”“碳稅”，收集到13 045條政策。剔除與研究主題不相關和重復的政策后，最終篩選出與低碳政策高度相關的1 743條文本。

政策文本分析

首先，本文根據(jù)時間分析法和時序區(qū)間方法，按照時間和邏輯順序切分時序區(qū)間，劃分政策發(fā)展階段。其次，參考李湘東等利用自然語言處理中的隱含狄利克雷分布（LDA）主題模型和Jensen-Shannon散度（以下簡稱“JS散度”）方法，分別構建主題強度和政策主題導向波動指數(shù)2個指標。具體而言，利用LDA主題建模技術挖掘低碳政策主題，形成中央低碳政策文本的政策主題集，并進一步對主題強度進行可視化分析，以揭示低碳政策制定者的關注重點與演化邏輯；借助JS散度構建政策主題導向波動指數(shù)，探究低碳政策的穩(wěn)定性、拐點年份及政策事件；根據(jù)低碳戰(zhàn)略目標、時序區(qū)間內(nèi)政策主題的變化及其波動情況，結合與專家的深度訪談內(nèi)容，厘清我國低碳治理模式的“過去式”“現(xiàn)在式”和“將來式”。

政策發(fā)展階段劃分

為了更準確地梳理低碳政策主題在時序關聯(lián)維度上的演化路徑，本文基于文獻增長理論，采用時序區(qū)間方法，結合政策數(shù)量分布，將中國低碳政策的發(fā)展劃分為3個階段（圖1）。政策初始/醞釀階段（2000—2005年)：低碳政策文本數(shù)量較少且呈現(xiàn)不規(guī)則的波動，表明該階段國家尚未明確將碳減排納入污染治理任務和環(huán)境政策目標，低碳政策數(shù)量較少，仍處于政策初始/醞釀階段。政策發(fā)展/萌發(fā)階段（2006—2010年）：低碳政策文本數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，表明該階段低碳政策制定和頒發(fā)處于政策發(fā)展/萌發(fā)階段。政策深化/密集階段（2011—2021年）：除去2018—2019年政策數(shù)量短暫的下降，2011—2021年的低碳政策文本數(shù)量在較高的數(shù)量水平上保持穩(wěn)定，表明這一時間段低碳政策的研究制定處于政策深化/密集階段。

低碳政策演化分析

低碳戰(zhàn)略目標的演化分析

我國二氧化碳排放量巨大的根源在于煤炭、石油等化石能源的大量燃燒。從“十一五”時期開始，我國政府相繼構建了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能耗水平、單位GDP二氧化碳排放和非化石能源在一次能源消費中的占比3個約束性指標，以促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，減少二氧化碳排放。

單位GDP能耗水平。2006年3月，我國在“十一五”規(guī)劃中提出第1個能源約束指標——單位GDP能耗水平，明確2010年的單位GDP能耗水平比2005年降低20%；“十二五”規(guī)劃提出，2015年的單位GDP能耗水平比2010年降低16%；“十三五”規(guī)劃提出，2020年的單位GDP能耗水平比2015年降低15%；“十四五”規(guī)劃進一步要求，2025年的單位GDP能耗水平比2020年降低13.5%。通過不斷實現(xiàn)降低單位GDP能耗水平的目標，提升了能源利用效率，推進了能源清潔低碳轉型。

單位GDP二氧化碳排放。2009年12月，我國在哥本哈根舉行的聯(lián)合國氣候變化大會上，首次向國際社會承諾碳減排的定量目標，即到2020年，單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%。2015年6月，《中國國家自主貢獻》將此目標進一步擴展到2030年，下降比例也提高到60%—65%。在2020年12月的氣候雄心峰會和2021年10月的《2030年前碳達峰行動方案》中，將2030年的碳減排目標確定在65%的水平以上。其中，“十二五”規(guī)劃確定2015年比2010年二氧化碳排放量降低17%的目標，“十三五”規(guī)劃中2020年比2015年降低18%，直至“十四五”規(guī)劃再次將下降比例穩(wěn)定在18%。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中承諾“2030年碳排放達到峰值”，并在2020年9月的聯(lián)合國大會上作出“2060年實現(xiàn)碳中和”的莊重承諾。

非化石能源在一次能源消費中的占比。2011年3月，非化石能源在一次能源消費中的占比這一約束指標被提出，并逐歩得到完善。“十二五”規(guī)劃提出，2015年非化石能源在一次能源消費中的占比達到11.4%；至2014年9月發(fā)表的《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》中，提出2020年非化石能源在一次能源消費中的占比達到15%；再到2014年11月發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出2030年非化石能源在一次能源消費中的占比達到20%；直至2021年10月發(fā)布的《2030年前碳達峰行動方案》中，將2030年非化石能源在一次能源消費的比例上調(diào)至25%，該戰(zhàn)略目標一直在有力推動新能源和可再生能源發(fā)展。

低碳政策主題的演化分析

根據(jù)政策主題強度變化趨勢，低碳政策主題可分為3類：趨于穩(wěn)定型政策主題，包含廢棄物再利用技術、節(jié)能減排和建筑節(jié)能；增長型政策主題，包含綠色技術研發(fā)、污染防治、生態(tài)碳匯和行政監(jiān)管； 波動型政策主題，包含財政激勵、新能源與可再生能源和能效約束。

從政策主題強度變化情況（圖2）來看：廢棄物再利用技術、節(jié)能減排和建筑節(jié)能政策主題經(jīng)過長期發(fā)展，總體政策體系較為完善，政策發(fā)展趨于穩(wěn)定；綠色技術研發(fā)、污染防治、生態(tài)碳匯和行政監(jiān)管政策主題近年來在我國低碳政策體系中占據(jù)重要地位，呈現(xiàn)上升的態(tài)勢；財政激勵、新能源與可再生能源和能效約束的主題強度在變化上呈波動趨勢。

從中國低碳政策主要政策主題演化路線圖（圖3）中可以發(fā)現(xiàn)：我國低碳政策長期致力于節(jié)約能源和減少污染物排放，具體表現(xiàn)在從政策初始/醞釀階段的“污染防治、生態(tài)保護并重”，到政策發(fā)展/萌芽階段政策主題側重于“節(jié)能減排”，最后逐步演變?yōu)檎呱罨?密集階段的“節(jié)能減排減污降碳協(xié)同”的低碳政策體系。

低碳政策主題波動的演化分析

從政策主題波動導向路徑和導致波動拐點產(chǎn)生的主要政策主題來看（圖4），在政策初始/醞釀階段，政策主題波動指數(shù)在較高的水平上保持波動。一方面因為我國在此階段更注重經(jīng)濟的發(fā)展，對環(huán)境問題的關注相對弱化，環(huán)境政策數(shù)量較少；另一方面為了解決日益惡化的環(huán)境問題，政策更偏向于末端治理，廢棄物再利用技術和污染防治政策主題在此階段較為突出。在政策發(fā)展/萌發(fā)階段和政策深化/密集階段，政策主題波動指數(shù)波動有所放緩。

政策初始/醞釀階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現(xiàn)在2004年（PT1）。廢棄物再利用技術和生態(tài)碳匯政策主題強度的驟減、節(jié)能減排政策主題強度增強，構成了這種政策波動。2003年，黨中央提出科學發(fā)展觀的指導思想，并于2005年將建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會作為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務。關鍵政策如《國務院辦公廳關于開展資源節(jié)約活動的通知》《關于組織開展資源節(jié)約專項檢查的通知》等。

政策發(fā)展/萌發(fā)階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現(xiàn)在2007年（PT2）和2009年（PT3）。在PT2中，建筑節(jié)能政策主題強度相對減弱，節(jié)能減排和污染防治政策主題強度相較增強。自2006年，節(jié)能減排被納入“十一五”規(guī)劃后，該政策主題強度持續(xù)增強。2007年，國務院成立國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組。該階段代表性政策如《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》《節(jié)能減排全民行動實施方案》。在PT3中，建筑節(jié)能政策主題強度相比PT2迎來新高，這可能與2009年中國樓市量價齊漲，房地產(chǎn)成為新的投資需求有關。代表性政策如《可再生能源建筑應用城市示范實施方案》《綠色建筑評價技術細則補充說明（運行使用部分）》等。

政策深化/密集階段低碳政策主題的政策導向波動最明顯的拐點出現(xiàn)在2021年（PT4）。行政監(jiān)管政策主題在較高水平上小幅度下降、能效約束與生態(tài)碳匯政策的主題強度上升。代表性政策有《碳排放權交易管理辦法（試行）》《2021年能源監(jiān)管工作要點》《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》等。

低碳政策的治理模式變革

依據(jù)激勵力度和約束力度強弱組合的變化，從低碳戰(zhàn)略目標、政策主題和政策主題波動的動態(tài)演化出發(fā)，厘清我國低碳治理模式的“過去式”“現(xiàn)在式”和“未來式”（圖5）。

探索式治理

政策初始/醞釀階段，經(jīng)濟高速增長帶來的環(huán)境壓力和加入世界貿(mào)易組織的國際壓力倍增，引發(fā)我國環(huán)境治理的變革，低碳政策主題呈現(xiàn)高位波動。我國在環(huán)境法律建設、管理體制方面快速發(fā)展，開始采用收取排污費等經(jīng)濟政策將污染企業(yè)產(chǎn)生的負外部性內(nèi)部化，重視綠色技術、污染防治和生態(tài)保護相關政策主題，減少二氧化碳排放。地方各級政府仍以經(jīng)濟發(fā)展為目標，未提出清晰明確的低碳戰(zhàn)略目標，對碳減排的投資和約束力度不足，仍處于探索過程之中。總體來看，由于缺乏環(huán)境治理的先進理論、技術和經(jīng)驗，低碳治理仍處于弱約束力度和弱激勵力度組合的探索式治理。

運動式治理

政策發(fā)展/萌發(fā)階段，隨著我國環(huán)境規(guī)制政策體系戰(zhàn)略轉型，政府執(zhí)政理念由過去的重經(jīng)濟、輕環(huán)境向經(jīng)濟、環(huán)境并重轉變，低碳治理迎來新一輪變革，政策數(shù)量快速增長，政策主題波動區(qū)間下降。我國首次明確提出要降低二氧化碳排放強度，通過設置能耗和碳排放強度雙控約束性指標持續(xù)推動綠色低碳轉型。低碳治理手段更加多樣，在排污費的基礎上進一步實行排污權交易制度，并加大節(jié)能減排、非化石能源的財政投入，完善碳減排正外部性的財政激勵機制。低碳治理呈現(xiàn)出運動化和任務化特性，原國家環(huán)境保護總局在2005—2007年先后4次掀起“環(huán)評風暴”，各地政府也相繼將節(jié)能降耗指標完成情況作為考核干部的重要指標。故該階段主要通過“自上而下”的治理模式，明確低碳戰(zhàn)略目標，調(diào)動各行政部門資源，使低碳任務嵌入行政體系并予以強力推動。因此，在政策發(fā)展/萌發(fā)階段我國低碳治理以運動式治理為主。

多元式治理

政策深化/密集階段，我國更加注重經(jīng)濟價值和環(huán)境價值的平衡作用，逐步建立“政府、市場、公眾”協(xié)同治理的長效機制。黨的十八大提出了“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明放在突出地位。黨的十九大進一步把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容，觸發(fā)了我國低碳治理的新一輪變革。實行更嚴格的低碳戰(zhàn)略目標，低碳運動式治理模式呈現(xiàn)“戰(zhàn)役化”特征。例如，“十三五”期間在國家層面動員和部署的污染防治攻堅戰(zhàn)，通過集中社會力量，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。低碳治理經(jīng)濟手段進一步豐富，采用碳稅、碳交易和生態(tài)補償機制等經(jīng)濟激勵手段，完善財稅價格機制，加大對綠色低碳產(chǎn)業(yè)、技術的支持力度，推行綠色采購制度。社會公眾在低碳治理與監(jiān)管中的作用不斷凸顯，環(huán)境信息披露制度逐步完善，有效降低公眾輿論和媒體監(jiān)督企業(yè)排碳排污行為的信息不對稱，提高對污染企業(yè)的外部監(jiān)督效力。因此，在政策深化/密集階段，低碳治理的約束力度和激勵力度顯著增強，逐步確立了“政府、市場、公眾”多元協(xié)同、治理手段多維組合的模式，該階段低碳政策以多元式治理為主。

適應式治理

面向未來“雙碳”發(fā)展，低碳治理體系要求在約束、激勵和協(xié)調(diào)機制中更具適應性和韌性，形成長效治理的制度基礎和邏輯。低碳政策體系應持續(xù)激勵我國綠色低碳技術的研發(fā)與推廣，推動新能源與可再生能源、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化社會資源配置，提高生態(tài)系統(tǒng)的服務能力，形成內(nèi)力驅(qū)動環(huán)境友好模式，通過自發(fā)適應性活動調(diào)整經(jīng)濟與環(huán)境之間的矛盾。低碳政策體系應基于學習過程，以低碳戰(zhàn)略目標為指引，通過系統(tǒng)學習的方式，認識了解復雜的低碳治理系統(tǒng)，以確定各政策主題運用的合理次序，持續(xù)系統(tǒng)地解決低碳發(fā)展中的復雜問題，不斷增強政府的低碳治理能力。因此，未來我國低碳治理應以適應式治理為主，合理運用激勵和約束機制，通過平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護來創(chuàng)新激勵和約束機制。

結論與政策建議

結論。本文在政策階段劃分的基礎上結合LDA主題模型和JS散度分析方法，以可視化的形式梳理我國低碳政策演化路徑，分析了各政策主題強度變化及各階段的政策特征。總體來看，我國低碳治理經(jīng)歷著探索式治理、運動式治理、多元式治理和適應式治理模式的變革歷程，不同治理模式下約束力度和激勵力度組合特征存在顯著的階段性差異。從低碳政策的演化來看，相關政策發(fā)展還存在一些不足之處：對新能源和可再生能源的激勵政策強度不足，新能源和可再生能源政策強度整體較低。財政激勵、行政監(jiān)管和能效約束等過程控制類政策強度較低。市場方面相關政策較少，僅在行政監(jiān)管主題下識別出碳排放權交易相關關鍵詞。

政策建議。基于以上不足及我國當前“雙碳”工作的進展情況，本文提出關于未來建設“雙碳”政策體系的5方面措施和建議。根據(jù)我國“雙碳”政策體系“1+N”架構，加快完善并細化各行業(yè)、各地區(qū)相關低碳政策。推動新能源和可再生能源的開發(fā)利用，推進風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目，保障新能源裝機容量持續(xù)增長，完善相關財政補貼政策。繼續(xù)加強低碳技術創(chuàng)新的支持力度，引導加大對新型儲能、可再生能源制氫等關鍵核心技術的攻關力度。逐步完善全國碳排放權交易市場相關政策，加強企業(yè)環(huán)境信息披露，充分發(fā)揮碳市場的調(diào)節(jié)和引導作用，進一步限制高能耗高排放項目發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。加強綠色低碳宣傳教育，增強全民低碳意識、環(huán)保意識，充分調(diào)動社會公眾參與低碳治理的積極性，持續(xù)推動居民社會生活方式、消費習慣綠色低碳轉型，繼續(xù)完善“政府、市場、公眾”協(xié)同治理體系。

（作者：魏億鋼，北京航空航天大學經(jīng)濟管理學院 北京航空航天大學低碳治理與政策智能實驗室 北京航空航天大學城市運行應急保障模擬技術北京市重點實驗室；石佳偉，北京航空航天大學經(jīng)濟管理學院；許冠南，北京郵電大學經(jīng)濟管理學院；編審：金婷；《中國科學院院刊》供稿）