中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 全球正面臨生物多樣性加速喪失的嚴(yán)重威脅，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，維持人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)已成為全球共識(shí)。建立自然保護(hù)地體系是保護(hù)生物多樣性最重要的方式，日益受到全球各國的重視。2022年12月，聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）第二階段會(huì)議通過的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（以下簡稱“《昆蒙框架》”），提出了到2030年至少有效保護(hù)30%的陸地、內(nèi)陸水域、沿海和海洋區(qū)域的行動(dòng)目標(biāo)（以下簡稱“3030目標(biāo)”）。“3030目標(biāo)”的提出，體現(xiàn)了人們扭轉(zhuǎn)全球生物多樣性喪失趨勢的迫切愿望。然而，近10年全球生物多樣性保護(hù)的進(jìn)展并不樂觀，部分國家和地區(qū)距實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)17%陸地和10%海洋的“愛知目標(biāo)”尚差距甚遠(yuǎn)。面對實(shí)現(xiàn)“3030目標(biāo)”的諸多挑戰(zhàn)，中國作為COP15主席國和負(fù)責(zé)任大國，需將提升全球自然保護(hù)地覆蓋率和治理效能作為重要抓手，在全球生物多樣性治理中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

歐盟建設(shè)并管理的Natura 2000自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)（以下簡稱“Natura 2000”）被譽(yù)為世界上最成功的跨國自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，在保護(hù)生物多樣性和提升區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉方面發(fā)揮了重要作用。本文剖析歐盟Natura 2000建設(shè)與治理經(jīng)驗(yàn)，希望為我國推動(dòng)全球生物多樣性治理和建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供借鑒與參考。

歐盟Natura 2000自然保護(hù)地概況

基本情況

歐盟為應(yīng)對工業(yè)化發(fā)展造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，先后頒發(fā)了《歐洲野鳥保護(hù)指令》（Birds Directives）與《歐洲棲息地指令》（Habitats Directives），將生物多樣性保護(hù)行動(dòng)持續(xù)規(guī)范化、法律化。據(jù)《歐洲棲息地指令》第3條第1款：應(yīng)建設(shè)一個(gè)由特別保護(hù)地（conservation）組成、貫通歐洲的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，稱之為Natura 2000。Natura 2000于1992年開始籌備建設(shè)，2000年正式運(yùn)行，由歐洲環(huán)境總署（EEA）管理。

27個(gè)歐盟成員國均參與Natura 2000。截至2022年10月，Natura 2000共設(shè)立18 651個(gè)保護(hù)站點(diǎn)，含15 576個(gè)陸地保護(hù)站點(diǎn)、3 075個(gè)海洋及其他水域保護(hù)站點(diǎn)，覆蓋歐盟近19%的陸地和近10%的海洋，各國Natura 2000自然保護(hù)地覆蓋率大多介于10%—20%之間。斯洛文尼亞等東歐國家自然保護(hù)地覆蓋率較高，超過30%；法國等西歐國家受長期工業(yè)開發(fā)的影響，擴(kuò)大自然保護(hù)地面積面臨更多挑戰(zhàn)，自然保護(hù)地覆蓋率相對較低（表1）。

在自然保護(hù)地面積逐步提升、基本完成“愛知目標(biāo)”的基礎(chǔ)上，Natura 2000當(dāng)前的主要目標(biāo)是擴(kuò)大其域內(nèi)海洋自然保護(hù)地面積，并爭取納入毗鄰非歐盟國家的自然保護(hù)地統(tǒng)一管理，以推動(dòng)“3030目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，Natura 2000也面臨資金監(jiān)管機(jī)制不健全、不同國家保護(hù)效果不均衡等問題。

Natura 2000在促進(jìn)歐盟可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用

眾多監(jiān)測、評(píng)估和研究顯示，Natura 2000發(fā)揮著重要的生態(tài)、健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，在促進(jìn)歐盟可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

生態(tài)效益方面。Natura 2000顯著改善了歐盟的生態(tài)質(zhì)量，歐洲生態(tài)狀況評(píng)估顯示，全歐的棲息地與瀕危物種保護(hù)情況在2007—2012年、2013—2018年的近2個(gè)評(píng)估周期均有6%的改善；2014—2020年，歐盟成員國共增加森林面積13%、濕地面積10%，保護(hù)的瀕危動(dòng)植物數(shù)量增至2 300種，為2000年運(yùn)行之初的2倍。

健康福祉方面。Natura 2000對當(dāng)?shù)鼐用裆硇漠a(chǎn)生了積極影響。例如，比利時(shí)布魯塞爾的Natura 2000自然保護(hù)地為周邊區(qū)域平均降溫3℃、降噪1.5 dB，有助于當(dāng)?shù)鼐用竦纳硇慕】担坏聡鳱atura 2000自然保護(hù)地內(nèi)及毗鄰區(qū)域的居民平均壽命為79歲，僅3%的居民易發(fā)心理疾病，遠(yuǎn)優(yōu)于其他地區(qū)。

經(jīng)濟(jì)效益方面。Natura 2000促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型，為生態(tài)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)林業(yè)、可持續(xù)漁業(yè)、生態(tài)旅游及適應(yīng)氣候變化的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等創(chuàng)造了機(jī)會(huì)并提供資金支持。歐洲環(huán)境政策研究所（IEEP）2011年的評(píng)估顯示，Natura 2000每年為歐盟創(chuàng)造約1 890億—3 600億歐元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（含使用價(jià)值與存在價(jià)值），隨著森林碳匯等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的市場認(rèn)可度上升，Natura 2000所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍在提升。

社會(huì)發(fā)展方面。Natura 2000創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，提升了社區(qū)治理效能。例如，比利時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)的前采煤區(qū)霍格肯本（Hoge Kempen），在Natura 2000專項(xiàng)基金支持下，通過建設(shè)國家公園，為當(dāng)?shù)靥峁┝?00余個(gè)工作崗位，并實(shí)現(xiàn)年均2 000萬歐元的直接經(jīng)濟(jì)效益；Natura 2000致力于共建自然保護(hù)地社區(qū)中的“綠色空間”以加強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同感，并建立利益相關(guān)方參與機(jī)制，將多元主體納入自然保護(hù)地管理決策，改善了社區(qū)治理。

歐盟Natura 2000自然保護(hù)地建設(shè)與管理的經(jīng)驗(yàn)

建設(shè)并管理世界上最大的區(qū)域自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)面臨眾多挑戰(zhàn)，Natura 2000取得成功得益于充足的政策、行政和資金等資源的支持與高效、多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織運(yùn)作。通過履約監(jiān)督、決策執(zhí)行、戰(zhàn)略規(guī)劃、資金支持及科技創(chuàng)新五大機(jī)制為Natura 2000的擴(kuò)展和治理效能的提升提供了關(guān)鍵支持（圖1）；并在籌建與運(yùn)行的30年中不斷總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)并優(yōu)化管理措施，形成了一套有法可依、統(tǒng)籌全局、決策科學(xué)、激勵(lì)有效、監(jiān)管到位的管理體制。

履約監(jiān)督：協(xié)商共識(shí)的區(qū)域立法是基礎(chǔ)

履約監(jiān)督機(jī)制為Natura 2000帶來合法性基礎(chǔ)，將各成員國和參與主體限制在一個(gè)以保護(hù)為核心原則的行為框架內(nèi)，并為后續(xù)的行政、政策資源分配夯實(shí)了基礎(chǔ)。

以生物多樣性公約為法律基礎(chǔ)

歐盟各國于1979年締結(jié)《保護(hù)歐洲野生動(dòng)物與自然棲息地公約》（又稱《伯爾尼公約》），同年發(fā)布《歐洲野鳥保護(hù)指令》；1992年成為《生物多樣性公約》首批締約國，并于同年發(fā)布《歐洲棲息地指令》；由《歐洲野鳥保護(hù)指令》與《歐洲棲息地指令》二者共同構(gòu)成的《自然指令》（Nature Directives）是各成員國進(jìn)行自然與生物多樣性保護(hù)的法律基礎(chǔ)。歐盟通過區(qū)域立法響應(yīng)國際生物多樣性保護(hù)公約，規(guī)范并加強(qiáng)了歐盟保護(hù)生物多樣性的法律框架和制度，促進(jìn)了政策和行動(dòng)的協(xié)同。

由歐盟發(fā)起立法流程，形成各成員國認(rèn)可并共同遵循的法律法規(guī)

Natura 2000依據(jù)歐盟相關(guān)法案建立并組織運(yùn)行。相關(guān)法案經(jīng)歐盟委員會(huì)提出、歐洲理事會(huì)商議，歐盟理事會(huì)與歐洲議會(huì)一起修訂和批準(zhǔn)。在歐盟理事會(huì)55%的成員國同意、且代表至少65%的歐盟人口投票支持后，經(jīng)歐洲議會(huì)過半數(shù)投票同意，成為歐盟各成員國認(rèn)可的法律法規(guī)或歐盟委員會(huì)的政策執(zhí)行章程（圖2）。

以區(qū)域立法推動(dòng)成員國履約

《自然指令》是Natura 2000的相關(guān)司法判決的主要依據(jù)。同時(shí)，歐盟委員會(huì)制定了《歐盟外來物種入侵條例》等多個(gè)相關(guān)法規(guī)作為補(bǔ)充，與《自然指令》共同形成Natura 2000的法律基礎(chǔ)（表2）。歐盟各成員國與EEA在法律框架下開展Natura 2000建設(shè)與管理工作，有效提高了其履行生物多樣性保護(hù)國際承諾的能力和效果。

歐盟委員會(huì)可在歐洲法院起訴嚴(yán)重違約的成員國。若經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)成員國未履約，該成員國必須毫不遲延地改進(jìn)。歐洲法院可責(zé)令成員國遵守判決并執(zhí)行公約，也可以對其處以經(jīng)濟(jì)罰款。由《歐洲聯(lián)盟條約》（Treaty on European Union）第191條，違反Natura 2000涉及的法律法規(guī)將被定性為性質(zhì)特別嚴(yán)重的違規(guī)行為。

決策執(zhí)行：重視多元主體的參與

歐盟決議流程與多元主體全過程參與的決策執(zhí)行機(jī)制，為有效協(xié)調(diào)多方積極參與Natura 2000建設(shè)提供了代表性基礎(chǔ)和合理決策支撐。

統(tǒng)籌多方意見，自上而下推行

Natura 2000的決策執(zhí)行機(jī)制按歐盟既有流程自上而下進(jìn)行（圖3），并注重統(tǒng)籌各成員國意見。歐盟各成員國首腦在歐洲理事會(huì)商議自然與生物多樣性保護(hù)的發(fā)展方向與戰(zhàn)略，以Natura 2000作為重要戰(zhàn)略落實(shí)平臺(tái)。歐盟委員會(huì)通過其下設(shè)EEA統(tǒng)籌Natura 2000相關(guān)政策制定，組織、協(xié)調(diào)各成員國進(jìn)行決策安排。各成員國根據(jù)國情，授權(quán)不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行Natura 2000站點(diǎn)的直接管理，并負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

建立利益相關(guān)者全過程參與的議事流程

Natura 2000在自然保護(hù)地管理過程中開展了大量利益相關(guān)者參與的有益探索。EEA在管理指南中指出利益相關(guān)者參與有助于推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展與公共利益的實(shí)現(xiàn)，包括促進(jìn)信息共享，使決策過程更加公開、公正和可信；提高相關(guān)者對生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知水平和責(zé)任感；為決策提供更廣泛的視角和更多的信息，從而提高決策的質(zhì)量及可持續(xù)性等。為此，EEA多次下發(fā)指導(dǎo)文件，呼吁Natura 2000站點(diǎn)直接管理者重視利益相關(guān)者參與，在制定管理計(jì)劃、設(shè)置管理機(jī)構(gòu)、共同實(shí)施保護(hù)及知識(shí)共享和教育培訓(xùn)等方面，促進(jìn)利益相關(guān)者全過程參與。

戰(zhàn)略規(guī)劃：大區(qū)域視野與周期性規(guī)劃

戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)制充分考慮全域性生物多樣性保護(hù)需求，制定符合生物多樣性保護(hù)機(jī)理的管理計(jì)劃，為Natura 2000帶來科學(xué)性基礎(chǔ)。

基于覆蓋全域的監(jiān)測數(shù)據(jù)開展戰(zhàn)略規(guī)劃

歐盟以Natura 2000保護(hù)站點(diǎn)為基礎(chǔ)，通過大規(guī)模收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐歐洲生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略決策。EEA以及相關(guān)的自然保護(hù)研究機(jī)構(gòu)協(xié)同開展調(diào)查，每6年發(fā)布1次《歐盟自然狀況報(bào)告》（State of Nature in EU）。該報(bào)告對歐洲在《自然指令》框架下的自然和生物多樣性保護(hù)狀況進(jìn)行評(píng)估，為歐盟的戰(zhàn)略規(guī)劃提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)和科學(xué)支撐。

統(tǒng)籌開展全域性生物多樣性保護(hù)規(guī)劃

Natura 2000建設(shè)遵循歐洲全域性、整體性和連通性原則。歐盟委員會(huì)牽頭各成員國，在歐洲理事會(huì)例會(huì)、專題會(huì)中進(jìn)行歐洲生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃。EEA將歐盟領(lǐng)土看作一個(gè)整體進(jìn)行評(píng)估，在尊重各成員國自身生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌全域，提出各國所需執(zhí)行的保護(hù)戰(zhàn)略。此舉有利于增加Natura 2000的內(nèi)部連通性，提高整體保護(hù)質(zhì)量；并且能夠避免部分不必要的保護(hù)措施，降低保護(hù)成本。例如，在EEA建議下，奧地利降低了在全歐視域下并非瀕危物種的高原苔蘚保護(hù)等級(jí)。

資金支持：資金規(guī)范化申報(bào)和審查

資金支持機(jī)制為Natura 2000帶來了可行性基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)各成員國開展生物多樣性保護(hù)工作積極性，通過有效的方式進(jìn)行工作方向的引導(dǎo)與績效考核，以提升治理效能。

多元化資金支持機(jī)制

2015年，歐洲理事會(huì)最近一次的評(píng)估結(jié)果顯示，所有Natura 2000站點(diǎn)每年所需運(yùn)行經(jīng)費(fèi)約58億歐元，主要經(jīng)費(fèi)來自各成員國財(cái)政經(jīng)費(fèi)及歐盟生物多樣性保護(hù)資金。2014—2020年，歐盟每年綜合財(cái)政預(yù)算投入Natura 2000的經(jīng)費(fèi)約5.5億—11.3億歐元。歐盟委員會(huì)以COP15為契機(jī)，發(fā)布《聯(lián)合聲明》呼吁多邊開發(fā)銀行將生物多樣性保護(hù)納入其行動(dòng)，擴(kuò)大自然融資，以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

同時(shí)，Natura 2000還受歐盟農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等相關(guān)政策及區(qū)域發(fā)展基金的支持。歐盟經(jīng)過多年的探索，結(jié)合旗下的生命計(jì)劃（LIFE）等金融工具，在其管理指南中為Natura 2000站點(diǎn)提供了7項(xiàng)可申請的基金項(xiàng)目（表3）。這7項(xiàng)基金均來源于歐盟委員會(huì)預(yù)算，通過項(xiàng)目“申請－審批”機(jī)制將資金發(fā)放給符合條件的申請者（一般為個(gè)人或團(tuán)體、企業(yè)）。其中，LIFE計(jì)劃基金為Natura 2000提供主要資金支持，并完全覆蓋Natura 2000執(zhí)行指導(dǎo)意見的25個(gè)具體工作；其余6項(xiàng)基金均是歐盟支持各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展、建設(shè)方面的大型基金，可在相關(guān)領(lǐng)域涉及自然保護(hù)地的項(xiàng)目中為Natura 2000提供資金支持。各基金對Natura 2000的資助各有側(cè)重，以求實(shí)現(xiàn)其自身目標(biāo)（表4）。例如，歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）要求其資助項(xiàng)目必須有35%以上資金用于農(nóng)地改造和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展；歐洲社會(huì)發(fā)展基金（ESF）要求75%的資金用于資助人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）低于歐盟中位數(shù)75%的地區(qū)的項(xiàng)目。由此，Natura 2000建立了專項(xiàng)基金為主、其他綜合基金支持的多元資金機(jī)制，并將Natura 2000的建設(shè)與管理與歐盟其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系并促進(jìn)協(xié)同。

通過資金申請審核制提高保護(hù)站點(diǎn)管理效能

歐盟委員會(huì)通過經(jīng)費(fèi)“申請－審批”機(jī)制實(shí)現(xiàn)Natura 2000站點(diǎn)管理的績效考評(píng)與監(jiān)督。2014年，歐盟委員會(huì)為Natura 2000提供了1項(xiàng)指導(dǎo)性政策工具“優(yōu)先行動(dòng)框架”（PAF），旨在協(xié)助各成員國明確本國在12年周期內(nèi)的生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)，以使Natura 2000站點(diǎn)管理者明確工作方向。歐盟提供各項(xiàng)涉及Natura 2000站點(diǎn)管理的基金均要求管理者撰寫該站點(diǎn)未來12年的管理計(jì)劃，計(jì)劃的可行性和其與本國PAF的匹配度是該站點(diǎn)能否申請獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)的關(guān)鍵。基金每6年申請1次，每3年進(jìn)行1次考評(píng)。此舉使得Natura 2000站點(diǎn)進(jìn)入計(jì)劃性管理階段，填補(bǔ)了在2014年前，近半數(shù)Natura 2000站點(diǎn)缺乏長期、周期性管理計(jì)劃的短板。

科技創(chuàng)新：長期監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享賦能科學(xué)化管理

歐盟乃至全球的科研與管理機(jī)構(gòu)基于Natura 2000的監(jiān)測數(shù)據(jù)與管理實(shí)踐持續(xù)開展研究與創(chuàng)新，為Natura 2000的可持續(xù)發(fā)展提供了科學(xué)基礎(chǔ)。

科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化選址與站點(diǎn)數(shù)據(jù)記錄

Natura 2000選址申請需填報(bào)EEA開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)表。每個(gè)Natura 2000站點(diǎn)在經(jīng)過申請、提議和確立的過程中，對應(yīng)的信息均被記錄、審核。EEA也會(huì)將站點(diǎn)數(shù)據(jù)表的評(píng)估結(jié)果（主要報(bào)告站點(diǎn)生物多樣性受到的威脅和壓力）反饋至站點(diǎn)具體管理者，作為制定當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)管理計(jì)劃的重要參考依據(jù)與保護(hù)效果評(píng)估基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)公開

Natura 2000的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)采集后即在官網(wǎng)發(fā)布，并形成年度總結(jié)報(bào)告。數(shù)據(jù)公開對保護(hù)政策實(shí)施的可行性和可靠性評(píng)估、保護(hù)效果監(jiān)測起積極影響，并有助于總結(jié)優(yōu)秀管理模式與方法；通過匯總面板數(shù)據(jù)，評(píng)估歐盟生物多樣性發(fā)展計(jì)劃帶來的影響，賦能宏觀決策；通過推廣標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)采集方法并公開，進(jìn)一步擴(kuò)大了Natura 2000數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍。

科研合作助力管理模式創(chuàng)新

Natura 2000與歐盟旗下科研機(jī)構(gòu)以及全球其他科研機(jī)構(gòu)和高校開展廣泛科研合作，通過20余年的持續(xù)科學(xué)監(jiān)測與研究跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了信息的高效整合和多樣化利用，為自然保護(hù)地的科學(xué)管理決策提供更有力的支持，并為生態(tài)學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科研究提供詳細(xì)數(shù)據(jù)支撐與研究樣本。

啟示

對我國推動(dòng)全球生物多樣性治理的啟示

《昆蒙框架》提出的“3030目標(biāo)”是一項(xiàng)雄心勃勃但艱巨的任務(wù)。當(dāng)前，世界各國生物多樣性保護(hù)情況不一，總體不符合預(yù)期。全球地緣政治博弈、經(jīng)濟(jì)下行和新冠疫情等影響因素導(dǎo)致資金匱乏，使生物多樣性治理執(zhí)行力存在進(jìn)一步削弱的風(fēng)險(xiǎn)。作為COP15主席國，中國在推動(dòng)達(dá)成《昆蒙框架》中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，后續(xù)急需探索一條務(wù)實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)該框架的執(zhí)行落地，在全球生物多樣性治理中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

Natura 2000具有促進(jìn)多國開展生物多樣性保護(hù)合作、管理大面積自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國推動(dòng)全球生物多樣性治理具有重要借鑒意義。我國可借鑒Natura 2000成功運(yùn)行的五大機(jī)制，在全球生物多樣性保護(hù)重要區(qū)域、急需加強(qiáng)保護(hù)的脆弱區(qū)域和具有一定政治、經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)的區(qū)域，推動(dòng)全球區(qū)域性自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為“3030目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)提供務(wù)實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

建議：借鑒歐盟依托已有區(qū)域合作機(jī)制推動(dòng)Natura 2000建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，依托“一帶一路”倡議、中國東盟全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、上海合作組織、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等中國發(fā)起和參與的國家間合作機(jī)制，倡議并牽頭發(fā)起建立一批區(qū)域性跨國自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，在全球區(qū)域性自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用；在國際社會(huì)上呼吁合作機(jī)制較好的區(qū)域性國際組織，如東南亞聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟、南美洲國家聯(lián)盟等，推動(dòng)區(qū)域性跨國自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；發(fā)起若干中國牽頭的全球生物多樣性及重要棲息地調(diào)查、評(píng)估國際大科學(xué)計(jì)劃，摸清生物多樣性保護(hù)重要和脆弱區(qū)域的本底情況，并逐步建立生物多樣性及重要棲息地調(diào)查、評(píng)估和數(shù)據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)體系，為全球區(qū)域性自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供科學(xué)數(shù)據(jù)支撐；在一些涉及跨國保護(hù)的生物多樣性保護(hù)重要區(qū)域，倡議啟動(dòng)統(tǒng)籌全域的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)一體化規(guī)劃，增加保護(hù)地連通性與布局合理性；倡議具有立法機(jī)構(gòu)的區(qū)域性國際組織，以《生物多樣性公約》為基礎(chǔ)推動(dòng)區(qū)域性生物多樣性保護(hù)立法，為區(qū)域性自然保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)奠定履約基礎(chǔ)；探索建立多元化資金機(jī)制，充分利用全球生物多樣性基金、全球性和區(qū)域性國際組織、國際非政府組織和成員國相關(guān)資金，支持區(qū)域性自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

對我國加強(qiáng)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的啟示

國家公園，國之大者。我國正推進(jìn)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系和世界最大的國家公園體系，盡管初有成效，但建設(shè)并管理龐大的自然保護(hù)地體系仍面臨資金短缺、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出、多方參與不足、空間布局不合理等一系列問題。Natura 2000的資源支持與組織運(yùn)轉(zhuǎn)兩大體制為解決大型自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)治理的問題提供了良好經(jīng)驗(yàn)，對我國進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)具有重要借鑒意義。

推動(dòng)國家主導(dǎo)、多方參與的決策執(zhí)行機(jī)制。當(dāng)前我國自然保護(hù)地建設(shè)與管理工作采取國家主導(dǎo)、地方執(zhí)行、畫圈保護(hù)的傳統(tǒng)路徑，仍未形成可落地的多方參與機(jī)制，社會(huì)各界主體參與渠道與邊界不明確。可借鑒Natura 2000決策執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)我國自然保護(hù)地管理多方全過程參與制度體系建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的共建共治共享。建議：在自然保護(hù)地和國家公園立法中明確社會(huì)各界參與方式與范圍，規(guī)范企業(yè)特許經(jīng)營和社會(huì)組織協(xié)同治理模式；建立健全科學(xué)決策與咨詢、協(xié)議保護(hù)、公益捐贈(zèng)、特許經(jīng)營、志愿者制度等多方參與的制度體系，充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾、社區(qū)參與以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)和管理的能動(dòng)性和重要作用，促進(jìn)共建共治共享。

推動(dòng)宏觀統(tǒng)籌、共謀全局的戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)制。我國以國家公園為主體的保護(hù)地體系仍存在交叉重疊和保護(hù)空缺，并與生態(tài)紅線、國土空間規(guī)劃之間由于規(guī)劃主體不同等原因，缺乏較好的銜接。可借鑒Natura 2000全域性規(guī)劃戰(zhàn)略，統(tǒng)籌我國國土空間規(guī)劃與管制標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化我國自然保護(hù)地體系規(guī)劃。建議：宏觀統(tǒng)籌優(yōu)化我國自然保護(hù)地規(guī)劃布局，在《國家公園空間布局方案》的基礎(chǔ)上，推動(dòng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的空間布局總體規(guī)劃，填補(bǔ)重要保護(hù)空缺，提高自然保護(hù)地的連通性；深化“多規(guī)合一”改革，推動(dòng)在空間上以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系、生態(tài)紅線及國土空間規(guī)劃三者實(shí)現(xiàn)相互銜接與一致性，并在管制要求上緊密配合，形成合力。

推動(dòng)多元投入、全過程覆蓋的資金支持機(jī)制。到2035年，我國規(guī)劃布局基本建成全球總面積最大的國家公園體系，在經(jīng)濟(jì)形勢放緩的大環(huán)境下，加強(qiáng)推動(dòng)建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系存在潛在的資金壓力。可借鑒Natura 2000經(jīng)驗(yàn)，在我國自然保護(hù)地工作中引入多部門資金支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更好的資金整合。建議：建立綜合資金機(jī)制，以林草系統(tǒng)自然保護(hù)地專項(xiàng)資金為基礎(chǔ)，結(jié)合全國生物多樣性調(diào)查、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興等各部門國家重大項(xiàng)目作為補(bǔ)充支持，確保綜合資金涵蓋各類自然保護(hù)地主要業(yè)務(wù)；進(jìn)一步優(yōu)化自然保護(hù)地特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度，吸引社會(huì)資本、公益組織等投入以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，并確保資金投入符合保護(hù)地功能定位。

規(guī)范數(shù)據(jù)收集與管理、平臺(tái)集成賦能科技創(chuàng)新機(jī)制。我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系目前存在數(shù)據(jù)分散、信息孤島化及使用方式單一等短板，尚未形成強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)協(xié)同效應(yīng)]。可借鑒Natura 2000站點(diǎn)數(shù)據(jù)監(jiān)測與公開數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，整合我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系內(nèi)諸多數(shù)據(jù)信息來源，搭建我國自然保護(hù)地大數(shù)據(jù)平臺(tái)。建議：率先建立服務(wù)于國家公園建設(shè)與管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并逐步完善監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)體系，建立中國國家公園體系基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，服務(wù)于國家公園科學(xué)研究和管理決策，并逐步向其他類型保護(hù)地推廣；打造中國自然保護(hù)地大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，通過專題數(shù)據(jù)集、共性數(shù)據(jù)庫和可視化展示等形式分享數(shù)據(jù)，推動(dòng)科學(xué)研究，支撐管理決策；與未來自然保護(hù)地建設(shè)與管理績效指標(biāo)體系相配合，收集相關(guān)數(shù)據(jù)以反映保護(hù)工作進(jìn)展，提高自然保護(hù)地科學(xué)管理水平。

（作者：湯凌、胡學(xué)湉，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院；黃寶榮，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；靳彤，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)；編審：黃瑋；《中國科學(xué)院院刊》供稿）