中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊 2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“到2025年，健全國(guó)家公園體制，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護(hù)地法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度”“到2035年，自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平”。2022年，在世界經(jīng)濟(jì)論壇視頻會(huì)議的演講中，習(xí)近平總書(shū)記指出，“中國(guó)正在建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系”。習(xí)近平總書(shū)記親自關(guān)心和謀劃海洋類(lèi)型國(guó)家公園建設(shè)，2021年10月20日，在黃河入海口考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要抓緊謀劃創(chuàng)建黃河口國(guó)家公園；2022年4月10—13日，在海南調(diào)研考察時(shí)強(qiáng)調(diào)海南國(guó)家公園建設(shè)是“國(guó)之大者”，“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)”。由此可見(jiàn)，陸海統(tǒng)籌謀劃保護(hù)區(qū)建設(shè)事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的全局。

加快推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的必要性

在國(guó)際上保護(hù)生物多樣性逐步加強(qiáng)的趨勢(shì)下，我國(guó)亟待抓住戰(zhàn)略窗口期，推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)不僅事關(guān)生物多樣性及生境保護(hù)，也是海洋國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制核心問(wèn)題，是自然資源部的職能配置之一，事關(guān)國(guó)家海洋權(quán)益和未來(lái)發(fā)展。海洋國(guó)家公園是海洋保護(hù)區(qū)的重要類(lèi)型之一，推進(jìn)海洋國(guó)家公園建設(shè)是關(guān)系生態(tài)文明全局的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)“圈海”博弈日趨激烈

1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）確定了國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然紀(jì)念地、景觀保護(hù)區(qū)、生境/物種管理區(qū)、資源保護(hù)區(qū)六大海洋保護(hù)區(qū)類(lèi)型；2017年又將保護(hù)面積大于15萬(wàn)km2的海洋保護(hù)區(qū)定義為“大型海洋保護(hù)區(qū)”（LSMPA）。從目前的國(guó)際管理實(shí)踐來(lái)看，LSMPA并不是全新的保護(hù)區(qū)類(lèi)型，也不同于原有六大類(lèi)中的某一類(lèi)，而是將區(qū)域內(nèi)原有的各類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)整合優(yōu)化、歸并或擴(kuò)大范圍后進(jìn)行統(tǒng)一管理。因此，LSMPA可能包含6類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)中的多種類(lèi)型，這與我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)理念一致。我國(guó)10處陸域試點(diǎn)國(guó)家公園整合了原有7類(lèi)142個(gè)自然保護(hù)地，解決了不同保護(hù)地類(lèi)型空間重疊、破碎化和孤島化，以及管理部門(mén)間職責(zé)交叉，因行政區(qū)劃、資源分類(lèi)造成的條塊割裂等問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。

LSMPA可以在國(guó)際法體系中獲得排他性的海洋權(quán)益，傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)利用其在國(guó)際海洋司法體系中的優(yōu)勢(shì)及國(guó)際輿論話語(yǔ)權(quán)，借助實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》“愛(ài)知目標(biāo)”及聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）等名義實(shí)施“圈海運(yùn)動(dòng)”。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)五大常任理事國(guó)中的美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯，以及澳大利亞、新西蘭、智利等已建成20余處LSMPA，其中100萬(wàn)km2以上的達(dá)到7處。英國(guó)依托查戈斯群島（陸地面積約60 km2）、南喬治亞島和南桑威奇群島（總面積60 km2的無(wú)居民海島）、皮特凱恩群島（陸地5.2 km2，總?cè)丝诩s50人）、圣赫勒拿島（陸地121 km2，約4 500人）、特里斯坦-達(dá)庫(kù)尼亞群島（陸地170 km2，約240人）、阿森松島（陸地88 km2，約800人）等7處海外領(lǐng)地，圈定了400萬(wàn)km2的偏遠(yuǎn)LSMPA網(wǎng)絡(luò)。

2014年，法國(guó)設(shè)置珊瑚海自然公園，使保護(hù)區(qū)占其總海洋面積的比例由4%增至16%。2016年，智利設(shè)置29.7萬(wàn)km2的納斯卡—德斯溫特德海洋公園，使其保護(hù)區(qū)占其總海洋面積的4.4%增加到12%。新西蘭擬劃設(shè)的克馬德克群島海洋保護(hù)區(qū)將使其保護(hù)區(qū)占其總海洋面積的比例增至15%。2022年，葡萄牙擬擴(kuò)大亞速爾群島和馬德拉群島的海洋保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)2023年保護(hù)其30%的海洋。

南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）成員國(guó)通過(guò)設(shè)置LSMPA控制海域管理權(quán)。2009年，CCAMLR通過(guò)了英國(guó)南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)提案，2010年建成南極第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，也是全球首個(gè)完全建在公海的保護(hù)區(qū)，面積達(dá)9.4萬(wàn)km2；隨后美國(guó)和新西蘭提議的155萬(wàn)km2的南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)成為第二個(gè)正式設(shè)立的南極保護(hù)區(qū)。近期歐盟提議的180萬(wàn)km2威德?tīng)柡１Ｗo(hù)區(qū)、澳大利亞和歐盟共同提議的東南極海洋保護(hù)區(qū)、智利和阿根廷提議的西南極半島保護(hù)區(qū)等公海LSMPA正在推進(jìn)。2023年3月，《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《BBNJ協(xié)定》）談判完成，新的南極LSMPA建設(shè)將在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下獲得更為廣泛的國(guó)際認(rèn)可，公海保護(hù)區(qū)“圈海”競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際博弈將會(huì)愈發(fā)激烈。

履行國(guó)際公約倡議的必要舉措

全球海洋保護(hù)目標(biāo)是人類(lèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性保護(hù)協(xié)同的關(guān)鍵指標(biāo)，聯(lián)合國(guó)、IUCN、歐盟、地中海國(guó)家和地區(qū)，以及各主要海洋國(guó)家紛紛提出2030年海洋保護(hù)目標(biāo)（表1）。

表1　部分國(guó)際組織、國(guó)家及地區(qū)提出的海洋保護(hù)目標(biāo)

Table 1　Part of marine protection objectives of international organizations, countries and regions

可持續(xù)海洋經(jīng)濟(jì)高級(jí)別小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海洋小組”）成立于2018年，秘書(shū)處設(shè)在總部位于美國(guó)華盛頓的世界資源研究所（WRI）。2020年12月，14個(gè)成員國(guó)共同發(fā)布《實(shí)現(xiàn)可持續(xù)海洋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型：保護(hù)、生產(chǎn)和繁榮的愿景》，支持2030年保護(hù)全球30％的海洋，之后美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)也被批準(zhǔn)加入。“海洋小組”17個(gè)成員國(guó)家分布在6個(gè)大洲，占有全球約50%的海岸線，44%的海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，26%的世界漁業(yè)和20%的世界船隊(duì)，其中環(huán)太平洋國(guó)家達(dá)到9個(gè)。“海洋小組”與2005年新加坡、文萊等國(guó)最初發(fā)起形成的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）非常類(lèi)似，雖由小國(guó)發(fā)起，都受到大國(guó)集團(tuán)的影響，也都會(huì)深刻影響到我國(guó)的權(quán)益。在這個(gè)過(guò)程中，日本與一眾有近似利益的海洋國(guó)家以組團(tuán)的形式共同攫取海洋權(quán)益，合力爭(zhēng)奪海洋資源保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

發(fā)展中國(guó)家開(kāi)發(fā)利用海洋的技術(shù)水平需要逐步提高，盲目確定過(guò)高的海洋保護(hù)目標(biāo)不利于改善民生福祉和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)作為COP15主席國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)實(shí)質(zhì)性和政治性事務(wù)，推動(dòng)通過(guò)了兼具雄心和務(wù)實(shí)平衡的“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（簡(jiǎn)稱(chēng)“昆蒙全球生物多樣性框架”）。該框架指引世界各國(guó)共同遏制和扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的趨勢(shì)，為全球生物多樣性保護(hù)設(shè)定了2030年保護(hù)至少30%的海洋和沿海地區(qū)等系列目標(biāo)。“昆蒙全球生物多樣性框架”還通過(guò)了具有生態(tài)代表性、聯(lián)系緊密和公平管理的保護(hù)地體系和其他有效的區(qū)域保護(hù)措施（OECMs），使得生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能非常重要的海域得到有效保護(hù)和管理。我國(guó)支持發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，并積極推動(dòng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的交流合作和執(zhí)行框架落地，匯聚全球力量共同構(gòu)建地球生命共同體。《BBNJ協(xié)定》作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第3個(gè)執(zhí)行協(xié)定，將為公海保護(hù)區(qū)提供新的國(guó)際法律框架。我國(guó)應(yīng)統(tǒng)籌謀劃公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)。

海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)是維護(hù)海洋權(quán)益的重要手段

維護(hù)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益。海洋是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，隨著陸地資源逐漸耗竭，海洋資源日益成為全球關(guān)注和爭(zhēng)奪的熱點(diǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計(jì)，全球海洋經(jīng)濟(jì)第一大產(chǎn)業(yè)是海洋油氣業(yè)，約占到海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的1/3。全球70%以上油氣資源蘊(yùn)藏在海洋中，全球近十幾年發(fā)現(xiàn)的超億噸的大型油氣田約70%來(lái)自深海，各國(guó)有效管理海洋的規(guī)模很大程度上決定了其未來(lái)能源安全和海洋經(jīng)濟(jì)前景。在保護(hù)基礎(chǔ)上可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用海洋資源成為國(guó)際共識(shí)，例如，美國(guó)墨西哥灣溢油事故賠償資金已逾600億美元。2017年開(kāi)始我國(guó)成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)，2019年后我國(guó)原油對(duì)外依存度超過(guò)70%；2018年開(kāi)始我國(guó)成為世界最大天然氣進(jìn)口國(guó)，對(duì)外依存度也達(dá)到45%。設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)是保護(hù)各類(lèi)海洋資源的重要舉措，可有效維護(hù)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

維護(hù)國(guó)家主權(quán)。中美競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵在海洋，美國(guó)、英國(guó)、歐盟等已將建立LSMPA作為拓展海洋權(quán)益空間、維護(hù)海上霸權(quán)和實(shí)現(xiàn)全球海洋治理的重要手段。目前，美國(guó)僅在太平洋第二、第三島鏈依托關(guān)島、夏威夷群島等劃定的3處LSMPA，其海域總面積就超過(guò)我國(guó)管轄海域總面積（約300萬(wàn)km2）。美國(guó)并沒(méi)有加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，在國(guó)際公海保護(hù)區(qū)制度尚未建立的情況下，利用其國(guó)內(nèi)法律在公海范圍內(nèi)擴(kuò)張海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模，按照其擴(kuò)張速度，未來(lái)幾年美國(guó)僅在太平洋即可建設(shè)上千萬(wàn)km2海洋保護(hù)區(qū)。日本于2020年底提出2030年30％的海洋保護(hù)目標(biāo)，2030年前將可能新劃定110萬(wàn)km2的海洋保護(hù)區(qū)，會(huì)在第一島鏈進(jìn)一步擠壓我國(guó)的海洋戰(zhàn)略空間。美國(guó)和日本等國(guó)還涉及干涉我國(guó)南海主權(quán)，為了抵消美國(guó)和日本在太平洋上對(duì)我國(guó)海洋戰(zhàn)略空間的擠壓，我國(guó)在東海、南海權(quán)益海域設(shè)置保護(hù)區(qū)是有效應(yīng)對(duì)措施。

保護(hù)海洋文化遺產(chǎn)。過(guò)去幾十年，我國(guó)水下文化遺產(chǎn)遭到商業(yè)打撈活動(dòng)的嚴(yán)重破壞。例如，我國(guó)南海島礁附近海域一些古沉船被周邊國(guó)家打撈，也曾發(fā)生國(guó)外企業(yè)向我國(guó)地方政府有關(guān)部門(mén)以購(gòu)買(mǎi)近海特定海域海沙等名義，企圖打撈水下文物。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)管轄海域有2 000余艘古沉船，以宋元時(shí)期的古船居多。水下文物蘊(yùn)涵著豐富的文化價(jià)值，對(duì)研究我國(guó)古代航海、造船、對(duì)外貿(mào)易、科技、文化交流、港口、移民、國(guó)家關(guān)系和宗教等歷史有重要意義。依據(jù)《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》相關(guān)規(guī)定，不得對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，并對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行空間劃定與保護(hù)管理。我國(guó)海洋保護(hù)地體系建設(shè)也要充分考慮和銜接相關(guān)國(guó)際公約，建立完善水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度，有效管理和規(guī)范相關(guān)區(qū)域水下活動(dòng)。

落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措

保護(hù)珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)的必然選擇。珊瑚礁是結(jié)構(gòu)最復(fù)雜，分類(lèi)最多樣化的海洋生態(tài)系統(tǒng)，分布在不足全球海洋面積0.1%的海域，卻是超過(guò)1/4已知海洋生物的棲息地。健康的珊瑚礁可以減少97%的波浪能，降低沿海遭受風(fēng)暴的風(fēng)險(xiǎn)。由于人類(lèi)活動(dòng)和氣候變暖，造成珊瑚礁在全球范圍內(nèi)嚴(yán)重退化。《國(guó)際珊瑚礁倡議》呼吁在“2020年后全球生物多樣性框架”內(nèi)優(yōu)先考慮珊瑚礁保護(hù)修復(fù)，Bruno和Selig估算印度洋—太平洋海域（Indo-Pacific，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“印太海域”）珊瑚礁總面積達(dá)15.84萬(wàn)km2，占全球的75%。包括我國(guó)南海在內(nèi)的印太海域是國(guó)際公認(rèn)的珊瑚礁保護(hù)區(qū)建設(shè)潛在區(qū)域，我國(guó)在二十國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會(huì)“守護(hù)地球”主題邊會(huì)上提出，中方支持二十國(guó)集團(tuán)在減少土地退化、保護(hù)珊瑚礁、應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾等領(lǐng)域深化合作，打造更牢固的全球生態(tài)安全屏障。我國(guó)海洋生物保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域評(píng)估結(jié)果顯示，目前整理收錄海洋保護(hù)動(dòng)物1044種，分屬6門(mén)，16個(gè)綱類(lèi)，其中珊瑚綱329種（石珊瑚目284種、角珊瑚目39種、柳珊瑚目4種、蒼珊瑚與根枝珊瑚目2種），占31.5%；整理收錄重要海洋生態(tài)系統(tǒng)6大類(lèi)，共150個(gè)，包括珊瑚礁24個(gè)、紅樹(shù)林23個(gè)、海草床26個(gè)、海藻場(chǎng)4個(gè)、海島42個(gè)、其他重要濱海濕地31個(gè)。海洋保護(hù)物種和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵區(qū)域主要分布在南海，珊瑚礁是我國(guó)海洋生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵，造礁石珊瑚是珊瑚礁框架建造者，我國(guó)南海已知的造礁石珊瑚達(dá)500多種。然而，包括我國(guó)南海在內(nèi)的印太海域保護(hù)區(qū)規(guī)模明顯少于澳大利亞大堡礁和加勒比海，因此，在南海設(shè)置國(guó)家公園保護(hù)珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)非常緊迫。

（2）助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要措施。海洋是地球最大的碳庫(kù)。研究認(rèn)為除了聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）認(rèn)可的三大濱海藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)之外，海藻場(chǎng)、大型藻、巨藻在洋流作用下輸運(yùn)沉積在棲息地以外的碳匯中，浮游植物、藻類(lèi)、魚(yú)類(lèi)和鯨類(lèi)等死亡沉積過(guò)程中均存在碳去除和儲(chǔ)存作用，應(yīng)被列為海洋藍(lán)碳。動(dòng)物群捕食觸發(fā)營(yíng)養(yǎng)級(jí)聯(lián)調(diào)節(jié)珊瑚礁、海草床、鹽沼和紅樹(shù)林的生物量和恢復(fù)水平。當(dāng)海底上層沉積物受到拖網(wǎng)捕魚(yú)的擾動(dòng)時(shí)，它們積累的碳可能釋放到大氣中，據(jù)估計(jì)，僅此過(guò)程釋放的碳就與航空和農(nóng)業(yè)部門(mén)的數(shù)量相當(dāng)。通過(guò)建立海洋保護(hù)區(qū)防止拖網(wǎng)捕撈造成海洋藍(lán)碳釋放，或通過(guò)增加魚(yú)類(lèi)、鯨魚(yú)、海獺等的數(shù)量來(lái)增加海洋藍(lán)碳的沉積量，可以創(chuàng)造藍(lán)碳信用。例如，海獺是對(duì)海洋植物有重大影響的頂級(jí)掠食者，它通過(guò)抑制海膽種群，保護(hù)了海藻場(chǎng)這一地球上最有效的碳匯之一。Wilmers等估算，從溫哥華島到阿拉斯加阿留申群島西部邊緣約5.1萬(wàn)km2范圍內(nèi)，按照2012年歐洲碳交易所價(jià)格，海獺對(duì)碳儲(chǔ)存的年貢獻(xiàn)達(dá)2.05億—4.08億美元。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）研究估計(jì)，如果全球鯨魚(yú)數(shù)量從目前130萬(wàn)頭恢復(fù)到工業(yè)化前的400萬(wàn)—500萬(wàn)頭，每年可封存超過(guò)15億噸CO2。設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)是協(xié)同保護(hù)生物多樣性和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要舉措。

因此，陸海統(tǒng)籌謀劃保護(hù)區(qū)建設(shè)，建設(shè)海洋國(guó)家公園，保護(hù)海洋生態(tài)安全屏障，協(xié)同推進(jìn)生物多樣性保護(hù)和治理，筑牢經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的藍(lán)色基底，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要舉措，也是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和履行國(guó)際公約責(zé)任的必然選擇。

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題

為滿足海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)布局要求，需建設(shè)多種類(lèi)型、保護(hù)目標(biāo)和尺度的海洋保護(hù)區(qū)。我國(guó)面臨著珊瑚礁、海草床等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性喪失加快的挑戰(zhàn)，在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)模、管理理念和管理體制等方面存在問(wèn)題。

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模小、發(fā)展慢、與國(guó)際差距大

公開(kāi)資料顯示，2018年后我國(guó)沒(méi)有新增海洋保護(hù)區(qū)，已建成的保護(hù)區(qū)多為近海和海島保護(hù)區(qū)，尚沒(méi)有建設(shè)深遠(yuǎn)海LSMPA，也沒(méi)有提議在南極設(shè)置海洋保護(hù)區(qū)。自1963年我國(guó)設(shè)立蛇島自然保護(hù)區(qū)，至2018年底，我國(guó)共設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)271處，總面積約12.4萬(wàn)km2，僅占管轄海域的4.1%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)立了51處海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，可大致與IUCN保護(hù)區(qū)分類(lèi)中的生境/物種管理區(qū)對(duì)應(yīng)，總面積7.46萬(wàn)km2。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家林業(yè)和草原局管理的海洋保護(hù)區(qū)不超過(guò)20萬(wàn)km2，因兩部門(mén)管理制度及保護(hù)目標(biāo)的差異，可能存在空間重疊，低于亞太地區(qū)19.06%的海洋保護(hù)現(xiàn)狀，與“昆蒙全球生物多樣性框架”2030年保護(hù)30%的海洋目標(biāo)差距巨大。在鄰國(guó)中，海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模不僅小于日本（超過(guò)30萬(wàn)km2），也小于印度尼西亞（28.4萬(wàn)km2），到2030年海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)缺口巨大。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)試點(diǎn)設(shè)立了國(guó)家公園10處，2020年新設(shè)立國(guó)家自然公園28處，但其中都沒(méi)有海洋類(lèi)型。

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家公園管理理念與海洋保護(hù)區(qū)不一致

海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的人類(lèi)活動(dòng)監(jiān)管是其建設(shè)和管理的核心問(wèn)題。海島、島礁一般處在高濕、高鹽，甚至高溫的惡劣環(huán)境中，通常原住居民很少，深遠(yuǎn)海絕大多數(shù)島礁被認(rèn)定為無(wú)居民海島，漁民季節(jié)性捕魚(yú)前往這些島礁補(bǔ)給、修整或躲避臺(tái)風(fēng)，世代相傳的中國(guó)漁民成為中華民族接續(xù)開(kāi)發(fā)利用海洋的重要鑒證，也是我國(guó)海洋權(quán)益的重要維護(hù)者。極地儲(chǔ)存著全球70%以上的淡水及95%以上的冰，南大洋和北冰洋是全球吸收CO2的主要海域。因此，盡管海洋及冰凍圈生存條件艱苦惡劣，人跡罕至，但其保護(hù)區(qū)建設(shè)具有重要意義。國(guó)際上已逐步形成了成熟的海洋保護(hù)區(qū)管理理念，與我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家公園管理理念并不一致。

國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)管理理念

國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)管理理念尊重土著居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)知識(shí)與權(quán)利。2007年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》指出，尊重土著知識(shí)、文化和傳統(tǒng)習(xí)慣，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和公平的發(fā)展，并有助于妥善管理環(huán)境；各國(guó)在批準(zhǔn)任何影響到土著人民土地或領(lǐng)土和其他資源的項(xiàng)目前，應(yīng)征得他們的自由知情同意。2019年8月，IPCC發(fā)布的《氣候變化與土地特別報(bào)告》指出，人們能夠很好地適應(yīng)極地地區(qū)，主要得益于向土著居民學(xué)習(xí)生存知識(shí)，并且通過(guò)土著人民了解到景觀變化、物種健康、種群的演化趨勢(shì)和分布格局。“聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”強(qiáng)調(diào)最大限度地發(fā)現(xiàn)，以及利用地方和土著知識(shí)協(xié)助海洋觀測(cè)。2021年IUCN世界自然保護(hù)大會(huì)《馬賽宣言》指出，土著人民擁有的傳統(tǒng)知識(shí)有助于有效解決氣候問(wèn)題，土著人民和地方社區(qū)的權(quán)利是他們作為生物多樣性保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)者和守護(hù)者發(fā)揮核心作用的基礎(chǔ)，應(yīng)加強(qiáng)《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》中規(guī)定的包括自由、事先知情同意等權(quán)利。2022年聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)通過(guò)的《里斯本宣言》確認(rèn)了土著人民和地方社區(qū)的土著、傳統(tǒng)和地方知識(shí)、創(chuàng)新和做法的重要作用，加強(qiáng)落實(shí)SDG 14及其具體目標(biāo)的科學(xué)—政策銜接，確保政策以現(xiàn)有的最佳科學(xué)和相關(guān)的土著、傳統(tǒng)和地方知識(shí)為依據(jù)。“昆蒙全球生物多樣性框架”提出“承認(rèn)和尊重原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的權(quán)利，包括對(duì)其傳統(tǒng)領(lǐng)土的權(quán)利”。《BBNJ協(xié)定》規(guī)定：締約方應(yīng)在相關(guān)情況下酌情采取立法、行政或政策措施，旨在確保在獲取土著人民及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)持有的與國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源有關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)方面，僅應(yīng)在這些土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自由、事先和知情同意或批準(zhǔn)以及參與的情況下進(jìn)行；在緊急情況下采取的措施應(yīng)基于最佳可得科學(xué)和科學(xué)信息，以及在可獲得的情況下，土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的相關(guān)傳統(tǒng)知識(shí)，并應(yīng)考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法。

國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)管理理念已演變?yōu)楸Ｗo(hù)與可持續(xù)利用相結(jié)合。例如，《BBNJ協(xié)定》規(guī)定“海洋保護(hù)區(qū)”是指一個(gè)地理上界定的，為達(dá)到特定長(zhǎng)期生物多樣性養(yǎng)護(hù)目標(biāo)而指定和管理，并可以酌情允許符合養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的可持續(xù)利用的海域。國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)已形成包括資源管理區(qū)在內(nèi)的多類(lèi)型保護(hù)區(qū)體系，因此，設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)并不意味著完全禁止?jié)O業(yè)和勘探開(kāi)發(fā)，在適當(dāng)情況下可以允許開(kāi)展與養(yǎng)護(hù)目標(biāo)相一致的可持續(xù)利用活動(dòng)。

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)管理理念存在的問(wèn)題

在我國(guó)，陸域國(guó)家公園制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，為了促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)恢復(fù)和再生，對(duì)于退化嚴(yán)重區(qū)域需要大幅減少或禁止人類(lèi)活動(dòng)，已建成的國(guó)家公園內(nèi)原住居民管理成為突出問(wèn)題。當(dāng)前保護(hù)區(qū)管理理念存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在2點(diǎn)：國(guó)家林業(yè)和草原局近日印發(fā)的《國(guó)家公園管理暫行辦法》規(guī)定“國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)”。這一管理理念并不符合未來(lái)海洋及冰凍圈保護(hù)區(qū)建設(shè)要求。海洋及冰凍圈保護(hù)區(qū)建設(shè)要貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想中的“人與自然和諧共生”，充分學(xué)習(xí)和加強(qiáng)當(dāng)?shù)卦【用裾莆盏闹R(shí)和傳統(tǒng)技能，尊重原住居民在自由、事先和知情同意下充分有效參與，并保護(hù)海洋的文化和精神價(jià)值，允許原住居民從事傳統(tǒng)可持續(xù)的海洋活動(dòng)。《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)也明確提出“尊重北極地區(qū)居民和土著人的傳統(tǒng)和文化，保護(hù)其獨(dú)特的生活方式和價(jià)值觀”。因此，不同于自然條件優(yōu)越的陸域國(guó)家公園，海洋及冰凍圈保護(hù)區(qū)建設(shè)中應(yīng)充分學(xué)習(xí)和借鑒世代傳承的漁民或原住居民掌握的知識(shí)和技能，充分尊重和保護(hù)傳統(tǒng)漁民或原住居民可持續(xù)的傳統(tǒng)生活方式和傳統(tǒng)文化。還應(yīng)采取基于自然的解決方案和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法保護(hù)生物多樣性，以緩解、適應(yīng)及減少氣候變化和海洋酸化等造成的不利影響。我國(guó)《國(guó)家公園管理暫行辦法》規(guī)定“國(guó)家公園一般控制區(qū)禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)”，這與《BBNJ協(xié)定》有關(guān)規(guī)定不一致，也與國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)體系中一些類(lèi)型的保護(hù)區(qū)管理理念不相符，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)與可持續(xù)利用相結(jié)合的管理理念。

陸海保護(hù)區(qū)建設(shè)未統(tǒng)籌謀劃和實(shí)行分類(lèi)管理

陸、海生態(tài)環(huán)境差異巨大，調(diào)查監(jiān)測(cè)難度不同。生命起源于海洋，如果按照體積計(jì)算，海洋提供了地球上99%的生命空間，是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，擁有極為豐富的生物多樣性。海洋食物網(wǎng)和營(yíng)養(yǎng)級(jí)聯(lián)的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于陸域生態(tài)系統(tǒng)，海洋與陸域生物及生境有很大差異，例如，冷泉、熱液、上升流、珊瑚礁等是海洋特有生態(tài)系統(tǒng)。陸域植被距離地面最高百米，生物多樣性、生境調(diào)查相對(duì)容易。而海洋是立體的，存在溫躍層，需要通過(guò)建立密集的傳感器網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)測(cè)，全球海洋平均水深超過(guò)3700 m，一般水深超過(guò)200 m的海域被稱(chēng)為深海，深海低溫、高壓的環(huán)境對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)設(shè)施、傳感器和設(shè)備材料的要求極高，水體、海底的調(diào)查監(jiān)測(cè)難度大，對(duì)操作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能要求很高。

陸、海保護(hù)區(qū)管理人員需要的知識(shí)結(jié)構(gòu)不同。支撐陸、海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的學(xué)科基礎(chǔ)不同，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)需要的海洋生物學(xué)、物理海洋學(xué)、海洋氣象學(xué)、海洋地質(zhì)學(xué)、海洋化學(xué)等學(xué)科知識(shí)與陸域保護(hù)區(qū)存在極大差異。陸域保護(hù)區(qū)建設(shè)管理依托的動(dòng)物學(xué)、植物學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物地理學(xué)等學(xué)科無(wú)法支撐海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。支撐兩者的法律和人文社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)也有很大差別，例如海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)需要有效銜接和充分考慮國(guó)際海洋法律制度，尤其近年來(lái)海洋大國(guó)紛紛向CCAMLR提議設(shè)置公海保護(hù)區(qū)，必須在國(guó)際海洋法律制度框架下達(dá)成協(xié)議。

陸、海保護(hù)區(qū)管理難度和復(fù)雜性不同。例如，大多數(shù)陸域保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)只需要借助簡(jiǎn)單的設(shè)備人員即可到達(dá)。而到達(dá)深遠(yuǎn)海或極地保護(hù)區(qū)可能需要途徑常年十幾級(jí)的大風(fēng)、數(shù)米浪高的區(qū)域，需要在嚴(yán)格的條件下乘船或飛機(jī)才能到達(dá)。又如，到達(dá)南極必須經(jīng)過(guò)西風(fēng)帶。海洋保護(hù)區(qū)相較陸域保護(hù)區(qū)管理的難度更大、復(fù)雜性更高。

綜合以上分析，陸、海保護(hù)區(qū)建設(shè)很難用一套管理制度、同一套標(biāo)準(zhǔn)方法去建設(shè)和管理。海洋的開(kāi)放性、立體性及流動(dòng)性，海洋權(quán)益的復(fù)雜性、重要性及敏感性，都決定了海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)相對(duì)陸域保護(hù)區(qū)建設(shè)具有更為重要的國(guó)際意義。陸、海保護(hù)區(qū)需要分類(lèi)建設(shè)和管理。

海洋保護(hù)區(qū)管理體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善

海洋保護(hù)區(qū)管理體制不完善。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）統(tǒng)一管理各類(lèi)保護(hù)區(qū)，由于傳統(tǒng)的管理體制、管理手段和業(yè)務(wù)管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)近年來(lái)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)工作進(jìn)展緩慢，近年來(lái)全國(guó)幾乎都沒(méi)有新增海洋保護(hù)區(qū)，這一現(xiàn)狀不僅嚴(yán)重落后于國(guó)際形勢(shì)，也顯著落后于國(guó)內(nèi)陸域保護(hù)地建設(shè)狀況。國(guó)外諸如美、英、日等國(guó)分類(lèi)管理陸、海保護(hù)區(qū)成效顯著。以美國(guó)為例，2000年，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局設(shè)立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心，將分散在各部門(mén)的管理職能進(jìn)行集中，有效推進(jìn)制度建設(shè)，在歷任總統(tǒng)的推動(dòng)下，保護(hù)區(qū)規(guī)模幾乎每5年增加4倍以上，其公海保護(hù)區(qū)規(guī)模遠(yuǎn)超其他國(guó)家。《BBNJ協(xié)定》達(dá)成后，我國(guó)外交部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家海洋局在公海保護(hù)區(qū)提議申請(qǐng)中都將發(fā)揮不可替代的重要作用，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌，完善公海保護(hù)區(qū)管理體制，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際態(tài)勢(shì)，捍衛(wèi)國(guó)家安全和發(fā)展利益，維護(hù)海洋權(quán)益。

現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。我國(guó)現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范難以支撐中央保護(hù)地體系建設(shè)要求，海洋有效管理和保護(hù)缺乏抓手，尤其LSMPA等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，也缺乏法律制度保障，導(dǎo)致我國(guó)南海三沙海域、公海和極地海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)基本空白。國(guó)家林業(yè)和草原局主導(dǎo)制定的相關(guān)政策文件和條例中有涉及海洋保護(hù)區(qū)的一些條款，受到業(yè)務(wù)管理結(jié)構(gòu)的影響，管理理念還是將海洋作為陸地的延伸，以陸域保護(hù)區(qū)的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)管理海洋保護(hù)區(qū)，與國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)理念不符，不利于我國(guó)深遠(yuǎn)海、極地保護(hù)區(qū)建設(shè)。隨著《BBNJ協(xié)定》達(dá)成協(xié)定文案，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下將建立全面的全球公海保護(hù)區(qū)制度，目前我國(guó)公海保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)尚待完善，應(yīng)加快推進(jìn)立法修法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂進(jìn)程。

加快推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的可行性

國(guó)家資金保障，支持海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃）中提出“加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付力度”。三沙市約200萬(wàn)km2的海域，占全國(guó)管轄海域面積的2/3，南海三沙海域保護(hù)區(qū)建設(shè)在我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)中具有極為突出的重要意義。依據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》、財(cái)政部《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，三沙市納入中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。按照要求重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移支付用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)支持開(kāi)展海洋國(guó)家公園建設(shè)的前期調(diào)查研究，全面調(diào)查珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)的時(shí)空分布，支持未來(lái)海洋國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)，以及建成國(guó)家公園后的監(jiān)管。

國(guó)家政策支持，保障海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)

“十四五”規(guī)劃提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”。2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出我國(guó)陸域自然保護(hù)地占國(guó)土面積18%以上的建設(shè)目標(biāo)，高于《生物多樣性公約》17%的要求，暫未提出海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，預(yù)留了接軌國(guó)際公約的政策空間。依據(jù)“昆蒙全球生物多樣性框架”確定的系列全球保護(hù)目標(biāo)，我國(guó)海洋保護(hù)目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃也將會(huì)兼具雄心和務(wù)實(shí)平衡。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南改革開(kāi)放和自貿(mào)港建設(shè)等文件要求，我國(guó)海洋國(guó)家公園建設(shè)也必將由近海進(jìn)一步走向深遠(yuǎn)海，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作。2022年12月，國(guó)家林業(yè)和草原局、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家公園空間布局方案》，遴選出的國(guó)家公園候選區(qū)中陸海統(tǒng)籌2個(gè)、海域3個(gè)，包括南海珊瑚礁國(guó)家公園候選區(qū)在內(nèi)的保護(hù)海域總面積約11萬(wàn)km2。作為COP15主席國(guó)和負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)必將在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)行動(dòng)中示范引領(lǐng)全球。

我國(guó)《海島保護(hù)法》和《民法典》都規(guī)定“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)”，不同于陸域國(guó)家公園建設(shè)中面臨較為復(fù)雜的集體林地、集體土地及其附屬資源贖買(mǎi)、租賃、置換等產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)不受海域海島權(quán)屬限制，也沒(méi)有陸域國(guó)家公園建設(shè)中面臨的搬遷原住居民等問(wèn)題，因此，在新建、整合歸并或擴(kuò)建時(shí)可以較低的資金投入建設(shè)規(guī)模宏大的海洋保護(hù)區(qū)。

國(guó)家海洋綜合實(shí)力支撐海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)

新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)幾代海洋人的不懈努力，我國(guó)已形成較為完備的覆蓋近海、深遠(yuǎn)海、大洋和極地的全海域預(yù)警監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救助體系，海監(jiān)、漁政、海事、海警、海軍多方力量有效聯(lián)動(dòng)。隨著三沙市及其下轄的西沙區(qū)、南沙區(qū)成立，2021年《海警法》《海上交通安全法》的頒布實(shí)施，以深海油氣平臺(tái)、深遠(yuǎn)海水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)突破為代表的深遠(yuǎn)海科技發(fā)展，以及蓬勃發(fā)展的國(guó)家海洋教育體系和學(xué)科建設(shè)，海上絲綢之路、冰上絲綢之路建設(shè)及不斷提高的深海、極地開(kāi)發(fā)利用能力，國(guó)防力量的有效提升，加速形成的藍(lán)水海軍等，都為我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略挺進(jìn)深藍(lán)提供了堅(jiān)實(shí)的保障，我國(guó)海洋國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制也必將由近海走向深遠(yuǎn)海，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)也必將逐步走向深遠(yuǎn)海、大洋、公海和極地。

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

完善海洋保護(hù)區(qū)管理體制

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）統(tǒng)一監(jiān)督管理陸、海各類(lèi)保護(hù)區(qū)。原國(guó)家海洋局有成熟的海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)和海監(jiān)隊(duì)伍，覆蓋近海、深遠(yuǎn)海、大洋和極地的海洋科研力量，以及豐富的海洋管理經(jīng)驗(yàn)；原國(guó)家海洋局已合并入新組建的自然資源部，國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制是自然資源部的核心職能之一，而海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)是海洋國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的核心工作。建議：自然資源部與國(guó)家林草局就海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理事宜建立協(xié)作機(jī)制，成立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)（如海洋國(guó)家公園委員會(huì)和海洋國(guó)家公園專(zhuān)家咨詢(xún)工作組）。該機(jī)構(gòu)可為我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)提供咨詢(xún)建議和政策支撐保障，在重要規(guī)劃編制和政策制定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制修訂、重大問(wèn)題和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、調(diào)查監(jiān)測(cè)和成效評(píng)估、國(guó)際交流合作等方面發(fā)揮作用。建立健全公海保護(hù)區(qū)管理體制，優(yōu)化和完善各部委齊抓共促、各司其職、相互配合的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確重點(diǎn)方向，細(xì)化落實(shí)措施，形成有關(guān)提議，提高申報(bào)效能，全力爭(zhēng)取突破。未來(lái)應(yīng)設(shè)立海洋國(guó)家公園管理局，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理管轄海域和公海各類(lèi)保護(hù)區(qū)，從而有效維護(hù)海洋資源安全、生態(tài)安全與海洋權(quán)益。

優(yōu)化整合近海保護(hù)區(qū)、建設(shè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)

按照中央保護(hù)地體系改革要求，應(yīng)加快優(yōu)化整合、歸并和擴(kuò)大各類(lèi)河口、近海和海島保護(hù)區(qū)，在重要海島、島群和群島附近擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)范圍，著力構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。原農(nóng)業(yè)部已于2008年設(shè)立西沙東島海域國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，2010年設(shè)立西沙群島永樂(lè)環(huán)礁海域國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大深遠(yuǎn)海水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的數(shù)量和規(guī)模，海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)則應(yīng)加強(qiáng)與《生物多樣性公約》相關(guān)規(guī)定的銜接與融合，參考IUCN有關(guān)生境/物種管理區(qū)的建設(shè)和管理要求，完善配套管理措施。

推進(jìn)南海國(guó)家公園建設(shè)

根據(jù)中央建立國(guó)家公園體制的改革要求，我國(guó)LSMPA應(yīng)該設(shè)置為海洋類(lèi)型的國(guó)家公園。依據(jù)國(guó)務(wù)院“海南建設(shè)南海服務(wù)保障基地，融入‘一帶一路’、海洋強(qiáng)國(guó)、軍民融合發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略”“建設(shè)生態(tài)島礁，打造南海軍民融合精品工程”等要求，優(yōu)先建設(shè)西沙群島海洋國(guó)家公園和南沙群島海洋國(guó)家公園，可將設(shè)置中沙群島海洋國(guó)家公園列入相關(guān)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。參考美國(guó)在太平洋上的LSMPA建設(shè)和擴(kuò)張經(jīng)驗(yàn)，先設(shè)置多個(gè)保護(hù)目標(biāo)明確和規(guī)模適度的小型保護(hù)區(qū)，為了更多保護(hù)目標(biāo)并根據(jù)保護(hù)成效逐漸增加保護(hù)區(qū)規(guī)模，最后將這些相臨近的保護(hù)區(qū)整合為L(zhǎng)SMPA。我國(guó)作為COP15主席國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)各方通過(guò)了“昆蒙全球生物多樣性框架”，可以在聯(lián)合國(guó)相關(guān)會(huì)議中正式宣布設(shè)立海洋國(guó)家公園，宣布的時(shí)間、設(shè)置的數(shù)量和規(guī)模不能晚于或落后于日本。

關(guān)注全球海洋保護(hù)治理、加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)頂層設(shè)計(jì)

研究“海洋小組”不斷擴(kuò)張影響力的應(yīng)對(duì)措施。需要密切關(guān)注“海洋小組”的各項(xiàng)議程和動(dòng)向，也應(yīng)該研究在海洋保護(hù)領(lǐng)域牽頭成立類(lèi)似的組織來(lái)對(duì)抗“海洋小組”不斷擴(kuò)張的影響力，警惕美、日等國(guó)擠壓我國(guó)的海洋戰(zhàn)略空間，積極爭(zhēng)取海洋保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。對(duì)美、日等國(guó)設(shè)置保護(hù)區(qū)名義實(shí)施“圈海運(yùn)動(dòng)”提前做好預(yù)判，并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。例如，如果日本在琉球群島附近海域擅自大幅擴(kuò)大保護(hù)區(qū)規(guī)模或建設(shè)LSMPA，會(huì)限制我國(guó)自由進(jìn)出太平洋，如果日本宣布設(shè)置沖之鳥(niǎo)礁LSMPA，因不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中海島的規(guī)定不存在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，會(huì)損害鄰國(guó)權(quán)益，對(duì)此我國(guó)都應(yīng)做出反對(duì)態(tài)度；對(duì)美國(guó)進(jìn)一步私自在公海擴(kuò)展其保護(hù)區(qū)規(guī)模，應(yīng)認(rèn)定為公海保護(hù)區(qū)，不予承認(rèn)。

加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，研究在南極建設(shè)海洋護(hù)區(qū)的可行性。公海和極地關(guān)乎全人類(lèi)的福祉，我國(guó)自1983年加入《南極條約》后，極地事業(yè)蓬勃發(fā)展。我國(guó)應(yīng)引領(lǐng)國(guó)際珊瑚礁保護(hù)行動(dòng)，在印太海域保護(hù)區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮引領(lǐng)和主導(dǎo)作用。CCAMLR成員國(guó)通過(guò)設(shè)置保護(hù)區(qū)控制海域管理權(quán)的趨勢(shì)無(wú)法改變，我國(guó)作為CCAMLR成員，應(yīng)聯(lián)合俄羅斯、挪威等成員國(guó)在CCAMLR相關(guān)議程中加強(qiáng)對(duì)LSMPA提案的審查；還應(yīng)借鑒“美國(guó)—新西蘭”“智利—阿根廷”模式，加快研究我國(guó)與適合的成員國(guó)共同聯(lián)合申請(qǐng)建設(shè)南極保護(hù)區(qū)的可行性。

（作者：段克，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院；王修林，中國(guó)海洋大學(xué)；編審：劉一霖；《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿））