□ 本報(bào)記者 郄建榮

從今年3月1日開始，所有排污單位都要持證排污。這是國務(wù)院發(fā)布的《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）作出的明確規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司司長劉志全指出，《條例》對(duì)無證排污、超標(biāo)排污等違法行為和罰款處罰力度都有所提高，同時(shí)還可以實(shí)施按日計(jì)罰，責(zé)令限制生產(chǎn)、關(guān)閉。對(duì)逃避監(jiān)管違法排污的，可以依法拘留或者追究刑事責(zé)任。他指出，《條例》的實(shí)施，將改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤透露，已經(jīng)納入排污許可管理的370多萬家固定源排污單位的相關(guān)信息可以通過全國排污許可證管理信息平臺(tái)查詢。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至去年年底我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。劉志全表示，《條例》實(shí)施后，生態(tài)環(huán)境部將加大對(duì)排污許可證證后監(jiān)管，嚴(yán)格依證監(jiān)管執(zhí)法。

固定污染源排污許可基本全覆蓋

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》要求，到2020年，要完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。

據(jù)介紹，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)，從2019年開始，生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行了排污許可證清理整頓試點(diǎn)。劉志全說，按照“先試點(diǎn)、后推開，先發(fā)證、后到位”要求，2019年選取了8個(gè)省份24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)開展了排污許可清理整頓試點(diǎn)，通過試點(diǎn)形成了“摸清底數(shù)、排查無證、分類處置、整改清零”工作法，為2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

在清理整頓的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部制定了全覆蓋“路線圖”。印發(fā)了《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》，將2020年全覆蓋任務(wù)劃分為三個(gè)階段，即第一階段完成2020年前應(yīng)發(fā)證登記的33個(gè)行業(yè)清理整頓，建立固定污染源清單；第二階段，2020年9月底基本完成2020年應(yīng)發(fā)證登記的91個(gè)行業(yè)發(fā)證登記；第三階段開展排污許可全覆蓋“回頭看”。

《法治日?qǐng)?bào)》記者了解到，截至去年8月，全國共計(jì)發(fā)放排污許可證34.1萬余張，對(duì)250萬余家企業(yè)進(jìn)行了排污登記，管控大氣污染物排放口155.1萬個(gè)、水污染物排放口114.8萬個(gè)。同時(shí)，全國固定污染源清單也已經(jīng)建立，發(fā)證登記率已達(dá)98.9%。到去年年底，已經(jīng)基本完成固定污染源排污許可“全覆蓋”。

此外，全國統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺(tái)也在去年建成并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行。這個(gè)平臺(tái)標(biāo)志著全國排污單位電子地圖初步建成，借助這一平臺(tái)，生態(tài)環(huán)境部加快推進(jìn)整合“一企一檔”。

政府包辦式保姆式管理將成歷史

有專家曾形象地將環(huán)境執(zhí)法與守法比喻為“貓捉老鼠”。生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民指出，排污許可證制度的實(shí)施將終結(jié)“貓捉老鼠”式的環(huán)保監(jiān)管模式。

劉志全認(rèn)為，隨著《條例》的實(shí)施，將改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，理清政府部門和市場(chǎng)主體在許可證核發(fā)、執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，落實(shí)企業(yè)環(huán)境治理的主體責(zé)任。

事實(shí)上，這也是《條例》制定和實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

據(jù)了解，全國有逾萬家企業(yè)排放污染物，而生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員大概8萬人上下。“怎么監(jiān)管？理論上不可能實(shí)現(xiàn)。”生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人說，排污許可證制度就是要解決環(huán)保人員不在的情況下企業(yè)也能守法，也能達(dá)標(biāo)排放。這位負(fù)責(zé)人指出，排污許可證制度不僅可以規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法，提升環(huán)保監(jiān)管的精細(xì)化水平，還可以取消大量的自由裁量權(quán)，提高執(zhí)法效力。

劉志全說，按照《條例》要求，我國將實(shí)現(xiàn)固定污染源全覆蓋。他認(rèn)為，這個(gè)全覆蓋包括污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境影響程度的全覆蓋，同時(shí)，還有管理要素的全覆蓋。他指出，《條例》提出，依照法律規(guī)定實(shí)施排污許可，依法將水、大氣、土壤和固體廢物等污染要素納入許可管理，逐步將噪聲等污染要素通過修法全部納入管理。“今年，生態(tài)環(huán)境部準(zhǔn)備研究將固體廢物污染環(huán)境防治法相關(guān)要求納入許可證。”劉志全說，目前，正在出臺(tái)相關(guān)指南，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境要素的全覆蓋。

據(jù)別濤介紹，《條例》還對(duì)排污單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)這兩類主體的環(huán)境信用做出約束。他說，針對(duì)排污單位，環(huán)保部門將根據(jù)排污單位的信用記錄等因素來合理確定對(duì)排污單位的檢查頻次和方式，同時(shí)還將企業(yè)違法行為的處罰決定納入國家信用管理信息系統(tǒng)，并向社會(huì)公開。針對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，別濤說，如果有弄虛作假的，環(huán)保部門將解除委托關(guān)系，并把其弄虛作假的違法信息納入社會(huì)征信系統(tǒng)。在別濤看來，這樣規(guī)定的目的是為推動(dòng)形成環(huán)境守法誠信企業(yè)處處便利，失信企業(yè)處處不便、處處受阻的良性機(jī)制。

別濤指出，《條例》規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全國排污許可證管理信息平臺(tái)的建設(shè)。他透露，目前，全國排污許可證管理信息平臺(tái)已經(jīng)建成并投入運(yùn)行，納入排污許可管理的370多萬家固定源排污單位，不管分布在哪個(gè)地方，通過這個(gè)平臺(tái)都可查詢其信息。

加大對(duì)無證排污行為處罰力度

據(jù)介紹，《條例》雖然是一部行政法規(guī)，但是，《條例》實(shí)現(xiàn)了與水污染防治法、大氣污染防治法等上位法的充分銜接，因此，對(duì)無證排污以及超標(biāo)排污等違法排污行為的罰款處罰力度大幅加大。

其中，《條例》法律責(zé)任一章明確提出，對(duì)于未取得排污許可證排放污染物；被依法撤銷、注銷、吊銷排污許可證后排放污染物等行為，生態(tài)環(huán)境主管部門可以責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

《條例》第34條還規(guī)定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。生態(tài)環(huán)境主管部門可責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷排污許可證，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。對(duì)這一違法行為，《條例》第44條規(guī)定，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定處以拘留。

中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，《條例》專設(shè)“監(jiān)督檢查”一章。“這一章的內(nèi)容主要是關(guān)于執(zhí)法程序和執(zhí)法手段的規(guī)定，解決了困擾環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)多年的執(zhí)法手段使用和執(zhí)法證據(jù)認(rèn)定問題，為今后固定源排污監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法提供了有力保障。”他指出，《條例》明確了排污許可執(zhí)法檢查的頻次和檢查方式由生態(tài)環(huán)境主管部門合理確定，避免生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查的隨意性和盲目性。

《條例》第39條規(guī)定，如果排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。王燦發(fā)說，《條例》的這些規(guī)定，將對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起到有力的促進(jìn)作用。

“排污單位的自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致時(shí)，到底以誰的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)？”對(duì)此，《條例》第29條第2款規(guī)定，以生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)收集的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)。王燦發(fā)說，這實(shí)際上是以行政法規(guī)的形式確立了生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的效力，有利于保障行政執(zhí)法的順利開展。

劉志全指出，《條例》用30%的篇幅明確了生態(tài)環(huán)境部門、排污單位、排污許可技術(shù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。他說，《條例》創(chuàng)新設(shè)置，對(duì)違反環(huán)境管理臺(tái)賬制度和執(zhí)行報(bào)告等行為，首次規(guī)定了按次處以罰款。同時(shí)，細(xì)化按日連續(xù)處罰規(guī)定。他說，《條例》還規(guī)定了以欺騙、賄賂等不正常手段申請(qǐng)取得排污許可證或偽造、變?cè)臁⑥D(zhuǎn)讓排污許可證的，三年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證。

“《條例》實(shí)施后，生態(tài)環(huán)境部將推動(dòng)建立以排污許可證為主要依據(jù)的生態(tài)環(huán)境日常執(zhí)法監(jiān)督體系，研究編制重點(diǎn)行業(yè)依證監(jiān)管的日常執(zhí)法監(jiān)督程序、指南等。”劉志全說，生態(tài)環(huán)境部還會(huì)將排污許可證執(zhí)法檢查按照《條例》要求納入各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法年度計(jì)劃中。

劉志全指出，生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一制定執(zhí)法手冊(cè)，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，公開執(zhí)法信息。重點(diǎn)檢查許可事項(xiàng)和管理要求落實(shí)情況，通過現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)、核查臺(tái)賬、檢查執(zhí)行報(bào)告等手段，督促排污單位按證排污。生態(tài)環(huán)境部還將嚴(yán)厲打擊各類排污許可違法行為，及時(shí)曝光一批無證排污的典型案例。