新環(huán)保法實施6年公益訴訟進入蓬勃發(fā)展期

環(huán)境公益訴訟基本實現(xiàn)對重點地區(qū)全覆蓋

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6年來，環(huán)境公益訴訟主體擴大，案件類型趨于多元，法規(guī)制度逐漸健全，我國環(huán)境公益訴訟取得長足發(fā)展。不過，在賠償金管理和使用等困擾環(huán)境公益訴訟多年的老問題尚沒有徹底解決的同時，又出現(xiàn)了一些新問題，這些問題亟待引起重視并采取措施予以解決。

2015年1月1日，新修訂的環(huán)保法實施。新環(huán)保法明確提出，社會組織可以提起環(huán)境訴訟。同一年，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在13個省（區(qū)市）檢察機關(guān)開展公益訴訟試點。6年來，由檢察機關(guān)以及社會組織提起的環(huán)境公益訴訟特別是檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟逐年增多，基本實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境保護重點地區(qū)的全覆蓋。

在中華環(huán)保聯(lián)合會與上海財經(jīng)大學(xué)近日共同召開的“環(huán)境公益訴訟理論與實踐”專題研討會上，最高人民檢察院第八廳副廳長呂洪濤透露，2015年以來，檢察機關(guān)每年辦理的環(huán)境公益訴訟案件占到所有公益訴訟案件的60%左右。作為國內(nèi)最大的環(huán)保組織，中華環(huán)保聯(lián)合會不僅最早涉足環(huán)境公益訴訟，而且僅新環(huán)保法實施后提起的訴訟就多達50件，多起案件入選“兩高”典型案例。

6年來，環(huán)境公益訴訟主體在擴大，案件類型趨于多元，法規(guī)制度逐漸健全……最高人民法院環(huán)境資源審判庭黨務(wù)廉政專員、二級巡視員李明義在會上表示，我國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得長足發(fā)展。

盡管環(huán)境公益訴訟取得的成績可圈可點，但是，在困擾了環(huán)境公益訴訟多年的老問題尚沒有徹底解決的同時，又出現(xiàn)了一些新問題。相關(guān)專家認為，這些問題亟待引起重視并采取切實措施予以解決。

環(huán)境公益訴訟案件類型多元

“2009年起，中華環(huán)保聯(lián)合會就開始從事環(huán)境公益訴訟的探索工作，2009年至2015年，新環(huán)保法尚未實施，有些地方法院認為我們沒有原告主體資格，其間提起的23起案件有9起沒有立案。”中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心副主任魏哲告訴《法治日報》記者，新環(huán)保法實施后，截至去年底，中華環(huán)保聯(lián)合會提起的50起案件只有一起沒有立案，結(jié)案率超過70%，有5次入選最高人民法院公布的各類典型案例。

“2015年新環(huán)保法實施以來，環(huán)境公益訴訟進入了蓬勃發(fā)展時期，環(huán)境公益訴訟取得長足發(fā)展。這一點首先體現(xiàn)在訴訟主體日益擴大上。”李明義說，包括中華環(huán)保聯(lián)合會在內(nèi)的提起公益訴訟的社會組織數(shù)量逐步增加。他說，2015年7月，檢察機關(guān)提起公益訴訟試點以來已成為環(huán)境公益訴訟的重要力量。目前，基本實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境保護重點地區(qū)的全覆蓋。

同時，案件類型趨于多元，“從法院受理案件來看，涉及大氣、水、土壤污染的環(huán)境公益訴訟案件占環(huán)境公益訴訟案件絕大多數(shù)，涉及森林、草原、灘涂、濕地生態(tài)保護以及瀕危動植物，礦產(chǎn)、林木等自然資源保護的公益訴訟案件也呈逐年增長態(tài)勢。”李明義說，近幾年，公益訴訟的法規(guī)制度逐漸健全，環(huán)境公益訴訟規(guī)則逐步細化。其中，最高人民法院出臺了審理環(huán)境民事公益訴訟司法解釋；最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合出臺檢察公益訴訟司法解釋，兩高還聯(lián)合就刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序進行批復(fù)等。

李明義指出，環(huán)境公益訴訟的審判執(zhí)行方式也在不斷創(chuàng)新，多地法院探索在公益訴訟中適用禁止令，以有效預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。同時，發(fā)揮技術(shù)專家在損害事實查明、因果關(guān)系認定等方面的輔助作用，增強案件實施查明效果。運用替代性修復(fù)方式，靈活適用補種復(fù)綠、增殖放流、護林護鳥、勞務(wù)代償?shù)忍娲孕迯?fù)責任，促進生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，增強環(huán)境資源承載能力。

確立檢察機關(guān)主力軍地位

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在13個省區(qū)市檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作。據(jù)呂洪濤介紹，在兩年試點取得顯著成效的基礎(chǔ)上，2017年6月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，在民事訴訟法、行政訴訟法中專門增加檢察公益訴訟條款。同年9月，中央深改委決定在最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳；2018年10月，公益訴訟檢察寫入人民檢察院組織法；2019年4月，檢察官法明確公益訴訟的職責。

呂洪濤說，在實踐方面，從2017年到2020年10月，全國各級檢察機關(guān)共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的公益訴訟案件20萬余件，發(fā)出訴前公告和檢察建議17萬余件，提起訴訟1萬余件。

“從2019年1月到2020年10月，通過檢察公益訴訟，我們督促修復(fù)被損毀濕地面積5千余畝，督促治理被污染水源面積20萬余畝，清理被污染水域面積282萬畝，保護被污染土壤154萬余畝，督促回收和清理生產(chǎn)類固體廢物370萬噸。”據(jù)呂洪濤介紹，2018年，檢察機關(guān)立案公益訴訟案件11萬件；2020年前11個月立案13.5萬件。2020年1月到10月，檢察機關(guān)提起的環(huán)境資源案件總共立案67937件，占所有案件的55.5%，向人民法院提起訴訟4214件。

他表示，2017年，檢察機關(guān)公益訴訟制度正式確立以來，檢察機關(guān)立案的公益訴訟案件逐年增加。呂洪濤特別提到，2017年到2020年，在生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域，檢察機關(guān)提起民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟被人民法院判決支持，并且執(zhí)行到位的生態(tài)環(huán)境的補償款逾33億元。

“江蘇徐州檢察機關(guān)在辦理公安機關(guān)移送的販賣野生動物案件中，發(fā)現(xiàn)海南幾家公司把400多只熱帶海龜賣到多地。”呂洪濤說，在最高檢的協(xié)調(diào)下，檢察機關(guān)經(jīng)過與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁政管理部門協(xié)商，在野生動物保護部門的支持下，檢察機關(guān)聯(lián)合海南當?shù)卣谝婪☉椭涡淌路缸锵右扇说耐瑫r，對海龜放歸作了一系列的部署，最終放歸海龜200多只，并對其中60多只海龜安裝了GPS跟蹤系統(tǒng)。

環(huán)境公益訴訟仍有難題待解

盡管我國環(huán)境公益訴訟取得了長足進展，但是，環(huán)境公益訴訟尚存在諸多不足，如專門裁判規(guī)則不完善，適用于環(huán)境公益訴訟特殊裁判規(guī)則研究還需要深入；刑事附帶民事公益訴訟、檢察公益訴訟等領(lǐng)域尚存不少爭議亟待解決；公益訴訟修復(fù)資金管理問題不夠統(tǒng)一等。李明義說，公益訴訟中存在的這些問題需要司法實務(wù)界和理論界共同研究加以解決。

老問題還包括賠償金的管理和使用問題。魏哲說，目前，許多賠償金被放到地方政府財政專戶里面。由于有明確的審批流程且必須專款專用，使用起來靈活性較低，導(dǎo)致賠償金容易變成“僵尸”資金。

除了這些老問題，近來又出現(xiàn)了新問題。其中包括環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟與政府生態(tài)環(huán)境損害賠償“撞車”問題。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師劉閨臣介紹，中華環(huán)保聯(lián)合會在山東提起的兩起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)在法院審理，后來因為政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，他們的案件被裁定中止審理。“這對寶貴的司法審判資源和環(huán)保組織本不寬裕的資金來說都是一種浪費。”劉閨臣說。

就“撞車”問題，魏哲認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)該參照環(huán)境公益訴訟建立公告制度，以解決主體銜接問題，避免重復(fù)訴訟造成司法資源浪費。

此外，環(huán)保組織建議，一些“僵尸”資金放著非常可惜，希望能用以支持其他公益訴訟案件的訴訟費、專家費等等，解決環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟當中經(jīng)費困難問題。（記者 郄建榮）