生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的通知（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），引起各界廣泛關(guān)注。

為貫徹落實《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》部署要求，進一步推動深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，《指導(dǎo)意見》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，建立職責(zé)明確、邊界清晰的執(zhí)法體制，并對實行綜合執(zhí)法的范圍進行了明確和細化。準確理解《指導(dǎo)意見》及職責(zé)整合的改革精神，對整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相適應(yīng)的行政執(zhí)法體系具有重要意義。

本文將就生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整進行解讀，供各位讀者參考。

解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法

《指導(dǎo)意見》指出，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍將整合相關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)。

“職責(zé)明確、邊界清晰”是國家實施生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域多頭、多層重復(fù)執(zhí)法問題較為突出。

1. “統(tǒng)管與分管”模式。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。原環(huán)保部門與其他“有關(guān)部門”共同履行環(huán)境保護職責(zé)，屬于“統(tǒng)管與分管”相結(jié)合的模式。近年來，湖南、陜西、內(nèi)蒙古、山東、重慶等十余個省、區(qū)、市制定了環(huán)境保護工作職責(zé)規(guī)定，少的涉及20余個部門，多得涉及50余個部門，職責(zé)分散交叉、重疊問題突出。

2. 橫向上存在多頭執(zhí)法問題。

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法”。生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法兩個主要方面。

對污染防治執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準體系較為健全，但執(zhí)法權(quán)較為分散，個別領(lǐng)域存在“九龍治水”問題。以水污染防治執(zhí)法為例，“地表水”執(zhí)法由環(huán)保部門負責(zé)，“地下水”執(zhí)法國土和水利部門還存有爭議；“岸上”的污染源執(zhí)法由環(huán)保部門負責(zé)，“水上”的污染源執(zhí)法由交通、海事、海洋等部門負責(zé)。執(zhí)法權(quán)分散導(dǎo)致職責(zé)交叉不清，部門間協(xié)調(diào)不暢，同時也容易造成能力配置的重復(fù)浪費，多頭執(zhí)法。

對生態(tài)保護執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準體系，以及執(zhí)法事項和執(zhí)法主體均較為分散。目前還沒有針對生態(tài)保護的系統(tǒng)性專門立法，經(jīng)過對法律和國務(wù)院行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理，與生態(tài)保護高度相關(guān)的執(zhí)法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規(guī)中，涉及國土、水利、農(nóng)業(yè)、林草、海洋、住建等部門，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于資源開發(fā)利用保護和生態(tài)建設(shè)，很多領(lǐng)域沒有針對生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)。

3. 縱向上存在多層執(zhí)法問題。

省級以下環(huán)境執(zhí)法隊伍普遍存在“職責(zé)同構(gòu)”問題，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，除核與輻射、機動車、消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域明確只能由國家級、省級生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)的執(zhí)法事項外，其余執(zhí)法事項均可由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”承擔(dān)，執(zhí)法職責(zé)“上下一邊粗”，層級事權(quán)不清、同級環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，多頭執(zhí)法、碎片化嚴重。某個具體的案件，省、市、縣三級均有權(quán)查處，有限的執(zhí)法資源沒有充分利用，也容易造成多層執(zhí)法問題。

因此，實施綜合執(zhí)法改革，不僅要厘清部門間的職責(zé)邊界，更需要劃分不同層級的事權(quán)。

解讀2：改革方式——跨部門整合執(zhí)法權(quán)

《指導(dǎo)意見》明確了原環(huán)境保護、國土、海洋、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等6個部門工作職責(zé)的具體整合范圍。并明確要求，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，相關(guān)部門不再行使上述行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)。

1. 綜合執(zhí)法隊伍與其他行業(yè)管理部門的關(guān)系。

跨部門整合處罰權(quán)，其法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。整合后，綜合執(zhí)法隊伍職責(zé)范圍將大于同級生態(tài)環(huán)境部門。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》第二十五條明確了組建生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)整合，相比而言，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)更廣，主要表現(xiàn)在整合了國土部門對因開發(fā)土地、礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)，林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。

在組織架構(gòu)上，日常工作由生態(tài)環(huán)境部或省級生態(tài)環(huán)境廳的內(nèi)設(shè)執(zhí)法局承擔(dān)，主要負責(zé)牽頭建立健全行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍的協(xié)調(diào)配合機制，協(xié)調(diào)國家或省級相關(guān)部門加強對綜合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在工作關(guān)系上，相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，對于劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項，國家或省級相關(guān)行業(yè)管理部門通過制定相關(guān)業(yè)務(wù)政策、法規(guī)、標(biāo)準和技術(shù)規(guī)范等措施進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2. 跨部門整合執(zhí)法權(quán)的邊界劃定。

土地、礦藏、自然保護地既可以理解為生態(tài)的一部分，也可以理解為一種資源；既可以是生態(tài)保護的執(zhí)法對象，也是資源保護的執(zhí)法對象。現(xiàn)實操作中，執(zhí)法邊界較為模糊。例如土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等領(lǐng)域的保護，既有生態(tài)屬性、自然屬性，也有資源屬性、經(jīng)濟屬性。自然資源部設(shè)有執(zhí)法局，負責(zé)查處自然資源違法案件。生態(tài)環(huán)境部也設(shè)有執(zhí)法局，負責(zé)查處重大生態(tài)環(huán)境保護違法案件。生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定“監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作”。個別、局部的資源不合理開發(fā)利用并不必然導(dǎo)致生態(tài)破壞，執(zhí)法邊界較難把握，需要對照法律法規(guī)，對執(zhí)法事項的調(diào)整作出具體規(guī)定。

3. 以行政處罰權(quán)為核心的執(zhí)法權(quán)。

《指導(dǎo)意見》指出，整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能。

根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第十七條“行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施”和《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”等規(guī)定，可以由一行政部門集中行使與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。

目前，國家正在制定與綜合執(zhí)法改革配套的執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄，細化到具體的法律法規(guī)條款，更利于地方操作。

解讀3：執(zhí)法主體——以誰的名義執(zhí)法

《指導(dǎo)意見》指出，整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍以本級生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能。

以誰的名義執(zhí)法，將對執(zhí)法程序、行政復(fù)議等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。目前絕大多數(shù)地方環(huán)保部門均以部門名義執(zhí)法，能夠較好地履行執(zhí)法職責(zé)，沒有調(diào)整執(zhí)法主體的必要性。

同時，以本級生態(tài)環(huán)境部門名義執(zhí)法可以較好地與縣級“局隊合一”模式相匹配。《指導(dǎo)意見》提出縣級生態(tài)環(huán)境分局一般實行“局隊合一”體制。具體模式由地方明確，可以參考公安機關(guān)內(nèi)設(shè)大隊的模式，縣級生態(tài)環(huán)境分局可以內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。此種模式下，不宜以內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名義行使執(zhí)法權(quán)。

解讀4：放眼未來——生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的長期考慮

《指導(dǎo)意見》指出，生態(tài)保護執(zhí)法是指生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍依法查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性的行政行為。

如何理解生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法這一概念，是改革的基礎(chǔ)，但目前缺乏規(guī)范的定義。《環(huán)境保護法》第二條對環(huán)境的概念進行了定義，指“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。但是生態(tài)環(huán)境保護明顯更加寬泛。

《指導(dǎo)意見》對生態(tài)保護執(zhí)法的定義，明確與此次綜合執(zhí)法改革整合的范圍不同。這從側(cè)面說明，此次生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革還沒有實現(xiàn)“完全整合”。改革不僅要立足當(dāng)前，更要放眼未來，一次改革不能實現(xiàn)的目標(biāo)，可以多次分步實施。《環(huán)境保護法》第二條對環(huán)境的定義，以及《指導(dǎo)意見》對生態(tài)保護執(zhí)法的定義，可以視為生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革最終目標(biāo)范圍。

解讀5：鼓勵探索——地方可實行更大范圍的整合

《指導(dǎo)意見》指出，各地可以根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)章和工作需要，進一步整合地方有關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，由生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使。已經(jīng)實行更大范圍跨領(lǐng)域跨部門綜合行政執(zhí)法的，可以繼續(xù)探索。具備條件的地區(qū)可結(jié)合實際進行更大范圍的綜合行政執(zhí)法。

1. 實行更大范圍綜合執(zhí)法面臨的現(xiàn)實問題。

一是垂直管理部門與地方政府存在博弈。生態(tài)環(huán)境部門實行省以下垂直管理體制，但人事關(guān)系、機構(gòu)編制仍依賴于地方。地方生態(tài)環(huán)境部門力量基本呈倒金字結(jié)構(gòu)，越往基層，力量越弱。地方政府對垂直管理部門的支持力度可能會受到影響，現(xiàn)有的執(zhí)法力量不足以支撐更大范圍的綜合執(zhí)法改革。

二是責(zé)任和權(quán)力不匹配。縱向壓力傳導(dǎo)上，中央和省級有生態(tài)環(huán)保督察、強化監(jiān)督等手段，縣級（包括直轄市區(qū)縣級）屬于“只進不出”，雖然可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法，但仍要承擔(dān)法律責(zé)任。橫向上，生態(tài)環(huán)保并非相關(guān)部門主業(yè)，有的地方表示，有的相關(guān)部門很少或者沒有開展過生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。集中執(zhí)法權(quán)后，由于監(jiān)管欠賬較多，問責(zé)焦點也更加集中。

2. 地方機構(gòu)改革應(yīng)該把握的原則。

一是把握好地方機構(gòu)設(shè)置的一致性和特殊性。在確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一基礎(chǔ)上，賦予地方更多自主權(quán)，不要求“上下一般粗”，重點是強化綜合執(zhí)法隊伍的機構(gòu)配置。

二是把握好正向監(jiān)管與逆向執(zhí)法的職責(zé)邊界。合理集中執(zhí)法權(quán)，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，杜絕多頭執(zhí)法和監(jiān)管真空，重點是要堅持“集中、統(tǒng)一”的定位，確定符合地方實際的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)方案。

三是把握好權(quán)責(zé)一致與職能匹配的結(jié)合點。配置與職責(zé)匹配的執(zhí)法隊伍，將“編隨事走、人隨編走”落到實處，重點是劃分各層級執(zhí)法機構(gòu)的事權(quán)，明確人員編制的劃轉(zhuǎn)方式，增強基層執(zhí)法力量。

全國地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的側(cè)重點各有不同，綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍應(yīng)該因地制宜，符合工作實際。