環(huán)境敏感項(xiàng)目靠什么脫敏？
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本報(bào)記者劉曉星
如今，反對(duì)立項(xiàng)、反對(duì)投產(chǎn)，已經(jīng)成為群體過敏反應(yīng)的本能姿態(tài)。公眾擔(dān)心重化工、垃圾焚燒等項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，地方政府和企業(yè)則力證其安全。上馬還是暫停，成了一個(gè)誰也說服不了誰的問題。
反思諸多因環(huán)境敏感項(xiàng)目上馬而引發(fā)的群體性事件，從源頭上看，很大程度上歸因于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境敏感項(xiàng)目決策機(jī)制的不完善。
當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境敏感項(xiàng)目決策機(jī)制存在哪些問題？如何杜絕一起起類似事件的一再重復(fù)？在日前召開的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)交流科普會(huì)上，專家、企業(yè)代表及公眾代表在同一平臺(tái)上，圍繞環(huán)境敏感項(xiàng)目上馬的決策機(jī)制問題，進(jìn)行了充分的對(duì)話和交流。
問題一
公眾為何患上過敏癥？
與現(xiàn)代科技相伴而生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，公眾關(guān)注度日益提升，在諸多風(fēng)險(xiǎn)中，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性日益凸顯。近年來，因環(huán)境敏感項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件大約以年約29%的速度遞增，而且對(duì)抗程度明顯高于其他群體性事件。環(huán)境類群體性事件凸顯了公共危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制決策的重要性。
中國(guó)科學(xué)院大學(xué)教授胡志強(qiáng)向記者介紹說，目前中國(guó)乃至全球都面臨著風(fēng)險(xiǎn)治理的危機(jī)，這種危機(jī)表現(xiàn)為在面對(duì)一項(xiàng)公共風(fēng)險(xiǎn)決策的時(shí)候，公眾與政府、專家之間存在著觀點(diǎn)和態(tài)度上的分歧。
不久前，福建省漳州市古雷騰龍芳烴PX項(xiàng)目開工不到兩年再次發(fā)生爆炸事件，引起了社會(huì)各界對(duì)PX等環(huán)境敏感項(xiàng)目決策機(jī)制問題的強(qiáng)烈關(guān)注。
從漳州古雷PX項(xiàng)目的來龍去脈可以看到，其先后經(jīng)歷了廈門階段和漳州階段。不難發(fā)現(xiàn)，在廈門階段，這一項(xiàng)目采用了相對(duì)民主的決策模式，進(jìn)行了比較充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通和公眾參與，經(jīng)過一系列的專家提案、網(wǎng)絡(luò)投票和座談會(huì)，決策方最終放棄了在廈門興建PX項(xiàng)目。但在漳州階段，對(duì)于專家和公眾觀點(diǎn)充分聽取和考量則存在不足。
《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，不得組織實(shí)施和開工建設(shè)。漳州古雷PX項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚未經(jīng)過批準(zhǔn)時(shí)，即擅自開工建設(shè)，因此受到了環(huán)境保護(hù)部的行政處罰。
雖然之后這一項(xiàng)目也得到了國(guó)家發(fā)改委的“發(fā)展規(guī)劃批復(fù)”，但因其環(huán)評(píng)未通過環(huán)保部門的審查，再次擅自開工建設(shè)的行為違反了《環(huán)境保護(hù)法》等法律的相關(guān)規(guī)定。
記者在采訪時(shí)了解到，在一些地方，環(huán)境問題引發(fā)群體性事體的一個(gè)重要誘因就是地方政府片面強(qiáng)調(diào)GDP，為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不惜上馬公眾反對(duì)的項(xiàng)目，甚至以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而這種現(xiàn)象并非個(gè)案。
按照人類趨利避害的本能，綜觀世界各地的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境敏感項(xiàng)目上馬引發(fā)公眾反對(duì)在所難免。
公眾對(duì)諸如PX、垃圾焚燒等環(huán)境敏感項(xiàng)目風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵，其“罪魁禍?zhǔn)住本売谝恍┑胤秸嚓P(guān)部門的職能缺位。
“這無疑對(duì)目前我國(guó)社會(huì)治理提出了一系列的挑戰(zhàn)。”胡志強(qiáng)說。風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)管理者以及其他相關(guān)各方為了更好地理解風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)問題并進(jìn)行決策，就風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)評(píng)估相互交流以期達(dá)成共識(shí)的過程。
漳州古雷PX項(xiàng)目從選址、論證到投入生產(chǎn)，未見到其進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通，自始至終僅有2013年3月進(jìn)行了短暫的環(huán)評(píng)公示。
在采訪中，一些業(yè)內(nèi)專家表示，公眾反對(duì)PX項(xiàng)目，目前還很難說是“無條件拒絕”，問題的根源還是一些地方政府將公眾視為環(huán)境決策的局外人。不知情反而加重了人們對(duì)自身環(huán)境權(quán)益不保的擔(dān)憂。如果政府嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)報(bào)告真正公開，民眾充分知情，即使民眾心存疑慮，政府也可以一方面答疑解惑，另一方面持續(xù)完善環(huán)保設(shè)計(jì)。
在浙江省寧波市民對(duì)鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目不知情的情況下，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)“累計(jì)投入資金64億元”。當(dāng)人們提出質(zhì)疑，政府又未能與公眾平等對(duì)話，局面終至不可收拾。
只有政府信息充分透明、征求民意，謠言才能止于公開。公眾對(duì)PX、垃圾焚燒等項(xiàng)目敏感，既是由于知情權(quán)未得到充分保障，也是對(duì)政府信息公開歷史欠賬的裂變反應(yīng)。網(wǎng)民的抵制情緒與信息神秘化有關(guān)，同樣，有些網(wǎng)友的認(rèn)知也在偏向理性，“請(qǐng)依法公布所有的信息，不要擔(dān)心我看不懂。”
如今，伴隨著環(huán)境權(quán)利意識(shí)普遍覺醒，人們擔(dān)心重化工、垃圾焚燒等一些項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境問題。地方政府事先不對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)行全面公示，公眾被蒙在鼓里，而項(xiàng)目“前期工作”卻開展得如火如荼。正是這種做法引起公眾心中的憤怒，并引發(fā)猛烈的情緒暴發(fā)。
在采訪中，一位長(zhǎng)期從事環(huán)評(píng)工作的業(yè)內(nèi)專家向記者介紹說，風(fēng)險(xiǎn)溝通至少需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者和普通公眾三大群體進(jìn)行充分的信息交流和討論，不同的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值谋磉_(dá)。然而一些項(xiàng)目的決策過程，專家和公眾的觀點(diǎn)被忽略，專家、公眾和政府之間缺乏有效的溝通。
事實(shí)上，政府即使搞了環(huán)評(píng)，企業(yè)環(huán)保規(guī)劃周詳，也仍有可能陷入紙上談兵的困局。企業(yè)環(huán)保投入越大，后期運(yùn)行成本越高，建而閑置的可能性就會(huì)越大。大連PX項(xiàng)目搞了環(huán)評(píng)，卻相繼發(fā)生相鄰中石化輸油管線爆炸和廠區(qū)潰堤，充分暴露出單方環(huán)評(píng)的漏洞。
所以，公眾參與環(huán)保博弈至關(guān)重要。公眾參與環(huán)保可以對(duì)企業(yè)與地方政府形成監(jiān)督與制衡，有利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。公眾參與一方面為風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策提供了合法性的來源，另一方面也最大限度地消除了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的疑慮。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證會(huì)是環(huán)評(píng)公眾參與的重要形式之一，通過不同利益相關(guān)者面對(duì)面博弈，既提高了公眾參與的廣泛性，又提高了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中，公眾參與的方式還有許多，包括咨詢會(huì)、公眾調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等。
據(jù)了解，漳州古雷PX項(xiàng)目未進(jìn)行充分的公眾參與。這一重要環(huán)節(jié)的缺失，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)管理都造成了不良影響，從某種角度來說，也是引發(fā)事故的一個(gè)因素。
問題二
如何讓各方理性溝通與交流？
透過漳州古雷PX等環(huán)境敏感項(xiàng)目，我們從中可以看到我國(guó)當(dāng)前環(huán)境敏感項(xiàng)目決策機(jī)制普遍存在的問題：公共決策過程有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；信息交流不充分；缺乏公眾參與。
正如一位業(yè)內(nèi)專家所言，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制沒有有效地區(qū)分科學(xué)事實(shí)與民主價(jià)值，沒有充分結(jié)合專家模式和民主模式，沒有發(fā)揮出專家和公眾應(yīng)有的功效，只是片面地由行政機(jī)關(guān)單方面做出決策。
從廈門、大連的PX項(xiàng)目到什邡的鉬銅項(xiàng)目，事態(tài)發(fā)展最終都以官方向民意妥協(xié)而緩和。看起來民意似乎是取得了一個(gè)又一個(gè)的勝利，但嚴(yán)格說來沒有贏家。一起起類似事件的一再重復(fù)，無疑是對(duì)社會(huì)的一次次割裂。我們應(yīng)該找到一種機(jī)制，讓決策能夠最大限度實(shí)現(xiàn)民主化，讓博弈不以公眾與地方政府對(duì)抗的方式進(jìn)行，讓妥協(xié)和理解不是在撕裂之后再出現(xiàn)。
盡管我國(guó)目前尚未有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策領(lǐng)域的專門法律，但涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律卻已形成了龐大的體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前至少有《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》等22部法律將日常管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為其規(guī)范的主要內(nèi)容之一。另外，還有多部法律雖然不以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主要內(nèi)容，但也涉及了日常風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的內(nèi)容。對(duì)于已有的法律規(guī)定，各方主體必須嚴(yán)格遵守，做到有法必依、違法必究。
胡志強(qiáng)認(rèn)為，環(huán)境敏感項(xiàng)目的決策過程必須依照法定程序，政府和企業(yè)違反法定程序進(jìn)行審批和投產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任，對(duì)知法犯法、執(zhí)法犯法的人員應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。
完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)做到4點(diǎn)：信息充分公開、過程充分開放、進(jìn)行充分辯論和反思、對(duì)自身行為負(fù)責(zé)。
與漳州PX項(xiàng)目當(dāng)初的情形相似，許多環(huán)境敏感項(xiàng)目決策中面臨的難題是公眾擔(dān)心項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，地方政府和企業(yè)則極力想證其安全，此時(shí)專家的意見就顯得格外重要。由于專家掌握有大量的知識(shí)，在溝通中往往會(huì)表現(xiàn)出一種科學(xué)“自負(fù)”，但溝通的過程不是一個(gè)簡(jiǎn)單“科普”的過程，而是一個(gè)專家、公眾和政府三方多向交流、傾聽和學(xué)習(xí)的過程。
“通過風(fēng)險(xiǎn)溝通可以彌補(bǔ)公眾知識(shí)不足，有利于利益相關(guān)方在協(xié)商過程達(dá)成理性共識(shí)。”胡志強(qiáng)說。
一方面，要恰當(dāng)發(fā)揮專家的優(yōu)勢(shì)，既不能過度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說了算。另一方面，要保障公眾的知情權(quán)，因?yàn)橹槭枪妳⑴c風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)，相對(duì)于政府和專家，公眾在風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取方面處于十分弱勢(shì)的地位。
在日前召開的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)交流科普會(huì)上，與會(huì)者認(rèn)為，公眾參與應(yīng)當(dāng)融入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)決策的全過程。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然科技性強(qiáng)，主要由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家主導(dǎo)，但是評(píng)估階段如果公眾能夠適當(dāng)參與，將極大地消除公眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憂慮，有利于風(fēng)險(xiǎn)溝通和決策。
在風(fēng)險(xiǎn)溝通階段，公眾應(yīng)是主要的溝通對(duì)象。公眾充分參與可以平衡專家的觀點(diǎn)，可以監(jiān)督地方政府的決策行為，可以支持或改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃，同時(shí)也有利于分擔(dān)日后可能出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任。
我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境敏感項(xiàng)目決策多由地方政府單方面做出，公眾意見往往得不到采納。因此，我國(guó)當(dāng)前更應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)公眾參與，由政府引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境敏感項(xiàng)目的決策，豐富和完善公眾參與的形式，使公眾參與成為環(huán)境敏感項(xiàng)目決策的新常態(tài)。
令人欣喜的是，一些地方政府認(rèn)識(shí)到上馬環(huán)境敏感項(xiàng)目公眾參與的重要性。公眾環(huán)境研究中心和自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的120城市污染源環(huán)境公開指數(shù)（PITI）評(píng)價(jià)報(bào)告顯示，29個(gè)城市在近3年內(nèi)召開過環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證會(huì)，占總評(píng)價(jià)城市24.17%，鹽城、貴州、北京在召開聽證會(huì)前通過媒體等廣泛告知公眾，尤其今年4月北京市在昌平區(qū)環(huán)保局召開的阿蘇衛(wèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批聽證會(huì)還邀請(qǐng)了環(huán)保組織自然大學(xué)等參與，突破了目前我國(guó)公眾參與主體的局限性。
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