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五年規(guī)劃編制過程比規(guī)劃本身更為重要、更有意義。中國遠(yuǎn)比美國在決策機(jī)制上更加制度化、更加科學(xué)化、更加民主化，充分顯示了中國獨(dú)有的社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性和國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)
3月5日，擺在全國人民面前的這份“十二五”規(guī)劃《綱要》，編制歷時(shí)兩年半，是一個(gè)在黨中央、國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下編制的五年規(guī)劃，是一個(gè)充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，充分體現(xiàn)全國人民共識(shí)的五年規(guī)劃，是以中共十七屆五中全會(huì)“建議”為基本依據(jù)，是“建議”的具體化和展開。
它的基本定位是：闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。按照上述定位，《綱要》充分體現(xiàn)了戰(zhàn)略性、前瞻性和指導(dǎo)性。
現(xiàn)在，如何評(píng)價(jià)“十二五”規(guī)劃《綱要》呢？它為中國未來五年發(fā)展描繪了一幅什么樣的藍(lán)圖和行動(dòng)路線呢？我們?nèi)绾畏治龊驼J(rèn)識(shí)中國未來的發(fā)展走向？有哪些重大的發(fā)展趨勢(shì)？與“十一五”規(guī)劃相比它有哪些繼承之處，又有哪些創(chuàng)新之處？與“十一五”規(guī)劃首次提出科學(xué)發(fā)展觀相比，有哪些落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要?jiǎng)?chuàng)舉？如何體現(xiàn)開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展的新局面？有哪些突出的亮點(diǎn)？
筆者從總體布局、主要特征、創(chuàng)新之處等角度對(duì)“十二五”規(guī)劃《綱要》(草案)作一簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。最后還將《綱要》與1月25日剛剛發(fā)表的美國總統(tǒng)奧巴馬國情咨文作一比較，中國遠(yuǎn)比美國在決策機(jī)制上更加制度化，更加科學(xué)化，更加民主化，充分顯示了中國獨(dú)有的社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性和國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
可以說，《綱要》是一部社會(huì)主義國家的社會(huì)主義發(fā)展規(guī)劃，因發(fā)展而支撐和強(qiáng)化了社會(huì)主義因素，因社會(huì)主義因素而獲得更加科學(xué)、更加全面的發(fā)展。無論是從歷史比較看，還是從國際比較看，它所體現(xiàn)的中國特色的現(xiàn)代化發(fā)展道路的獨(dú)特性越來越明顯，旨在“共同發(fā)展、共同分享、共同富裕”的社會(huì)主義因素越來越凸顯，這正是全體人民的根本利益和最大利益。
五大特征：開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面
繼承中創(chuàng)新，充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的主題，始終貫穿著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線。
中共十七屆五中全會(huì)《建議》明確提出“十二五”規(guī)劃要“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面”。規(guī)劃的主題、主線是整個(gè)規(guī)劃的靈魂，綱舉目張，《綱要》的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、政策導(dǎo)向、主要任務(wù)等都充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的主題，始終貫穿著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主線，回答了什么是科學(xué)發(fā)展新局面，如何開創(chuàng)，靠什么開創(chuàng)；也回答了怎么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，如何轉(zhuǎn)變，靠什么轉(zhuǎn)變。成為引領(lǐng)中國未來五年發(fā)展的清晰藍(lán)圖和全國人民共同奮斗的行動(dòng)綱領(lǐng)。
“十二五”規(guī)劃成為首部明確提出科學(xué)發(fā)展為主題的規(guī)劃，這成為《綱要》的最鮮明的特征，也成為繼承“十一五”科學(xué)發(fā)展思路基礎(chǔ)上的最大創(chuàng)新。
從《綱要》中24個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要指標(biāo)的屬性來看，有60.7%的指標(biāo)是“十一五”規(guī)劃保留的指標(biāo)；新增指標(biāo)有9個(gè)，全部是民生指標(biāo)和綠色指標(biāo)，例如首次增加了人口預(yù)期壽命、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)、城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、森林蓄積量、氮氧化物、氨氮單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、每萬人口發(fā)明專利擁有量。
這體現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃在繼承和延續(xù)“十一五”科學(xué)發(fā)展思路基礎(chǔ)上，堅(jiān)持當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、2015年和2020年的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，以及開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面的要求。
發(fā)展內(nèi)容更為協(xié)調(diào)，是首部“六位一體”全面建設(shè)規(guī)劃。
從《綱要》的頂層設(shè)計(jì)和篇章布局來看，與“十一五”規(guī)劃相比，“十二五”規(guī)劃的內(nèi)涵與內(nèi)容大為擴(kuò)展，成為內(nèi)容更為豐富，各方面更為均衡的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)、國防建設(shè)”，從而形成“六位一體”社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局的五年規(guī)劃。
“十二五”規(guī)劃《綱要》共16篇，比“十一五”多了2篇；共62章，比“十一五”多了14章。新增加的內(nèi)容主要是充實(shí)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)以外的其他五大建設(shè)的內(nèi)容。其中社會(huì)建設(shè)新增7章，生態(tài)建設(shè)新增1章，政治建設(shè)新增2章、文化建設(shè)新增2章，國防建設(shè)新增1章，港澳臺(tái)新增1章，共新增15章，由于最后一篇建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制由3章壓縮為2章，因此總章數(shù)新增14章。
社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容大大拓展，“十一五”只有1篇，共5章，“十二五”變?yōu)?篇(第八篇改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系；第九篇和諧有序，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理)，共12章，新增7章。
生態(tài)建設(shè)的內(nèi)容也更為充實(shí)，“十一五”規(guī)劃為5章，“十二五”規(guī)劃為6章，增加了“加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”1章，并首次明確提出“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”，作為該篇的第1章。
政治建設(shè)、文化建設(shè)、國防建設(shè)的內(nèi)容也得到了進(jìn)一步充實(shí)，“十一五”規(guī)劃都分別只有1章，而“十二五”政治建設(shè)為3章、增加2章；文化建設(shè)3章、增加2章；國防建設(shè)2章、增加1章。
這表明，中國“六位一體”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)藍(lán)圖越來越全面，各個(gè)方面的發(fā)展關(guān)系將越來越協(xié)調(diào)，中國正在進(jìn)入全面建設(shè)、全面發(fā)展、全面開放、全面創(chuàng)新的新時(shí)代，獨(dú)創(chuàng)了嶄新的“中國之路”。
積極應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境與氣候變化挑戰(zhàn)，是首部綠色發(fā)展規(guī)劃。
《綱要》的另一個(gè)突出特點(diǎn)是成為中國的首部綠色發(fā)展規(guī)劃，成為21世紀(jì)上半葉中國綠色現(xiàn)代化的歷史起點(diǎn)，也是中國參與世界綠色革命的行動(dòng)方案規(guī)劃。綠色發(fā)展成為生態(tài)建設(shè)的原則，就“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”專設(shè)一篇。
首先綠色指標(biāo)的比重大幅度上升，資源環(huán)境指標(biāo)“十一五”為7個(gè)，占27.2%；“十二五”為8個(gè)，占33.3%。如果以實(shí)際指標(biāo)數(shù)來看，“十二五”資源環(huán)境指標(biāo)達(dá)12個(gè)，占了42.9%。另外，還有1個(gè)提高服務(wù)比重，以及4個(gè)教育科技指標(biāo)，這些指標(biāo)都間接促進(jìn)了綠色發(fā)展，綠色發(fā)展的直接指標(biāo)和間接指標(biāo)達(dá)到了17個(gè)，占60.7%。
其次，首次明確提出積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，制定了到2015年單位GDP二氧化碳排放減少17%的量化指標(biāo)，提出了增加森林覆蓋率、林木蓄積量量化指標(biāo)。
第三，明確了綠色發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制。首次將深化資源型產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革(第四十九章)作為五年規(guī)劃改革攻堅(jiān)的方向。要求強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核，合理控制能源消費(fèi)總量，把綠色發(fā)展貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。
第四，進(jìn)一步明確主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。對(duì)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，保障生態(tài)安全，實(shí)施專項(xiàng)生態(tài)修復(fù)工程，呵護(hù)九百六十萬平方公里國土的生態(tài)環(huán)境，為中華民族子孫后代留下美好的綠色家園。
共享發(fā)展成果，是首部改善民生規(guī)劃。
《綱要》的另一個(gè)突出特點(diǎn)是改善民生成為最突出的“重頭戲”，堪稱中國的首部改善民生五年規(guī)劃，充分反映了“共同發(fā)展、共同分享、共同富裕”的社會(huì)主義理念，進(jìn)一步滿足全體人民對(duì)社會(huì)主義因素的巨大需求，充分體現(xiàn)依靠社會(huì)主義制度集中力量辦民生大事的優(yōu)越性。
首先，提出了居民收入增長(zhǎng)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的量化指標(biāo)，要求城鎮(zhèn)居民可支配收入，農(nóng)村居民純收入增長(zhǎng)率要大于7%，不但高于“十一五”的5%年增長(zhǎng)率的預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)也高于GDP增長(zhǎng)率(7%)的預(yù)期目標(biāo)，這充分反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為“富民”目標(biāo)的手段和途徑。
其次，明確將堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次專門提出了改善民生行動(dòng)計(jì)劃。包括以下十項(xiàng)內(nèi)容，1.擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模，2.提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，3.提高養(yǎng)老保障水平，4.提高醫(yī)療保障水平，5.提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，6.減輕居民稅收負(fù)擔(dān)，7.減少貧困人口數(shù)量，8.實(shí)施保障性安居工程，全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%，土地出讓凈收益用于保障性住房建設(shè)，各類棚戶區(qū)改造比例不低于10%，9.調(diào)整國有資本收益分配：逐步將國有資本收益比例提高到25%左右，新增部分主要用于社會(huì)保障等民生支出，10.完善就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)體系。這對(duì)于工人、農(nóng)民等人民大眾特別是中低收入人群來說，是最實(shí)惠、摸得著、看得見的共享發(fā)展的“富民”工程，也是社會(huì)主義共同富裕原則的最好體現(xiàn)。
政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，是首部公共服務(wù)規(guī)劃。
《綱要》的另一個(gè)突出特點(diǎn)就是更為強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能與公共服務(wù)責(zé)任。首先是約束性指標(biāo)已經(jīng)占了一半。24個(gè)主要指標(biāo)中，預(yù)期性指標(biāo)12個(gè)，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整和科技進(jìn)步上；約束性指標(biāo)由“十一五”的8個(gè)增加到12個(gè)，主要集中在改善民生和節(jié)能減排方面，由原先的比重36.4%提高到50%，有利于引導(dǎo)各方面把工作重點(diǎn)放到推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
其次，從各類指標(biāo)的構(gòu)成看，社會(huì)類指標(biāo)比重達(dá)到了87.5%，如果以實(shí)際指標(biāo)數(shù)來計(jì)算，社會(huì)類指標(biāo)達(dá)到了26個(gè)，占總數(shù)28個(gè)的90%，可以說“十二五”規(guī)劃基本成為公共服務(wù)規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)進(jìn)一步弱化，刪減了人均GDP指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)值為7%，比“十一五”降低0.5個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)在對(duì)地方考核中還首次提出要“弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度”的要求。
第三，《綱要》將公共服務(wù)放在突出的位置，解決好人民群眾最關(guān)心的基本公共服務(wù)、就業(yè)、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等問題放在更加突出重要的位置。對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題給出了明確回答，并提出了解決方法和途徑。
六大亮點(diǎn)：思想和實(shí)踐持續(xù)創(chuàng)新
首次將政策導(dǎo)向?qū)Ｕ抡撌觯邔?dǎo)向更清晰、更具針對(duì)性。
《綱要》專章論述了十個(gè)方面的政策導(dǎo)向，是延續(xù)“十一五”規(guī)劃“六個(gè)立足”基礎(chǔ)上的又一次創(chuàng)新，旨在進(jìn)一步闡述：如何科學(xué)發(fā)展。怎樣轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。使得《建議》提出的主題、主線、發(fā)展目標(biāo)與主要任務(wù)、具體項(xiàng)目政策之間銜接更為緊密，是使得規(guī)劃更具針對(duì)性，也更具操作性的“干貨”。
首次明確提出建立健全基本公共服務(wù)體系，并單設(shè)一篇。
明確要求提升基本公共服務(wù)水平，通過實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、合理調(diào)整收入分配關(guān)系、健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、提高住房保障水平，來促進(jìn)民生改善，建立健全基本公共服務(wù)體系。首次專章討論調(diào)整收入分配關(guān)系、提高住房保障水平。
構(gòu)建惠及全民的公共就業(yè)服務(wù)，社會(huì)保障、保障性住房、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務(wù)體系。人人享有基本社會(huì)保障，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，人人都能安居樂業(yè)，不讓一個(gè)孩子上不起學(xué)。
這表明發(fā)展成果為全體人民共同分享，人人享有基本公共服務(wù)，這正是社會(huì)主義初級(jí)階段的基本目標(biāo)和重大任務(wù)。這就需要通過五年規(guī)劃，各級(jí)政府履行這一核心職能。
首次將社會(huì)管理單設(shè)一篇，提出創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)。
“十一五”規(guī)劃社會(huì)管理內(nèi)容只有2章，“十二五”規(guī)劃獨(dú)立成篇，并分為5章，從創(chuàng)新社會(huì)管理體制、強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能、加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)、健全維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制、加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)五個(gè)方面來加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制。
這一更為完善的社會(huì)管理體制、機(jī)制的政策設(shè)計(jì)，從根源上來解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的問題，推動(dòng)形成社會(huì)自我組織、自我管理、自我調(diào)節(jié)的機(jī)制，形成保持社會(huì)安定有序和充滿活力的長(zhǎng)效機(jī)制。更加合理界定政府與社會(huì)的關(guān)系，加快服務(wù)型政府建設(shè)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。
首次充分體現(xiàn)了五年規(guī)劃的空間性。
以前的五年計(jì)劃都是時(shí)間性規(guī)劃，即對(duì)未來五年某一方面的規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃首次引入空間的概念，提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，而本次規(guī)劃中空間的概念得到更為充分的體現(xiàn)，主體功能區(qū)的戰(zhàn)略布局更為明確，首次使用彩圖的形式來體現(xiàn)生態(tài)安全戰(zhàn)略、高速公路、快速鐵路的全國空間分布，使人一目了然，使人民振奮，使國際社會(huì)震驚。
提出若干新的發(fā)展戰(zhàn)略。《綱要》提出了許多新的發(fā)展戰(zhàn)略，這反映了五年規(guī)劃政策知識(shí)的集體學(xué)習(xí)、集成創(chuàng)新的最新成果。例如，首次在五年規(guī)劃中明確實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；首次明確積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和區(qū)域合作；首次提出“推進(jìn)軍民融合式發(fā)展”；首次要求同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；首次明確基本公共服務(wù)均等化的范圍和內(nèi)容。
首次將“深化合作建設(shè)中華民族共同家園”單獨(dú)成篇。
《綱要》將港澳臺(tái)單列一篇，并分兩章分別設(shè)計(jì)，更好地體現(xiàn)了從中華民族根本利益出發(fā)，推進(jìn)“一國兩制”實(shí)踐和祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的要求，表達(dá)了中華兒女建設(shè)中華民族共同家園的美好心愿和時(shí)代主題。
深化內(nèi)地與港澳經(jīng)貿(mào)合作，首次從國家規(guī)劃角度確定“鞏固和提升香港國際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的地位”和“支持澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，加快建設(shè)中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)。”首次列出“粵港澳合作重大項(xiàng)目”。
推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，全面貫徹兩岸關(guān)系的六點(diǎn)意見。落實(shí)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，促進(jìn)雙向投資，加強(qiáng)兩岸文化、教育等領(lǐng)域交流合作。
一大創(chuàng)新：中國規(guī)劃決策機(jī)制化
中國的五年規(guī)劃編制、實(shí)施與評(píng)估，構(gòu)成了一個(gè)不斷全面認(rèn)識(shí)中國、深刻分析中國、精心設(shè)計(jì)中國、科學(xué)發(fā)展中國的“政策循環(huán)”。“十二五”規(guī)劃《綱要》是關(guān)于中國科學(xué)發(fā)展方向、戰(zhàn)略、目標(biāo)、政策的“集大成”，是黨中央、國務(wù)院以及全社會(huì)集體學(xué)習(xí)、集體創(chuàng)新、集體智慧的最新成果，是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，它預(yù)示著中國未來五年的發(fā)展將邁上一個(gè)新的臺(tái)階，將基本納入科學(xué)發(fā)展軌道，全面開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面。
五年規(guī)劃編制過程比規(guī)劃本身更為重要，更有意義，也包含國際意義。在我們這樣一個(gè)擁有十幾億人口、30多個(gè)省區(qū)市和特別行政區(qū)、56個(gè)民族的國度，如何集中人民的智慧，形成政治共識(shí)和社會(huì)共識(shí)，是沒有先例和成功經(jīng)驗(yàn)的，完全是在黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)下，“摸著石頭過河”，不斷推動(dòng)五年規(guī)劃編制的制度化、科學(xué)化、民主化。(作者為清華大學(xué)國情研究中心主任，國家規(guī)劃專家委員會(huì)委員)