財政部專家談環(huán)境稅：有人聽到加稅就跳腳罵娘
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改革開放以來，我國較早已有“避免重走發(fā)達經(jīng)濟體先污染后治理的老路”的認識，由最高決策層明確提出了建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的“兩型社會”方針，并提升到統(tǒng)領全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學發(fā)展觀，以及黨的十八大以來“五位一體”建設生態(tài)文明的“國家治理現(xiàn)代化”的治國理念。但面對當前現(xiàn)實我們不得不承認，迄今為止我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以來，動輒打擊大半個中國的霧霾已經(jīng)帶有環(huán)境危機的特征，成為經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)實威脅，亟待化解。
環(huán)境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度因素
正視環(huán)境危機挑戰(zhàn)，一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害還需待以時日，因為要在“先污染后治理”的既成事實軌道上來解決問題，已經(jīng)不可能一蹴而就；另一方面，必須高度重視，正確樹立中長期減排治污的可行思路與務實的方案框架。
對癥才能下藥，我國霧霾等污染問題愈演愈烈的成因到底是什么？對此固然還需要展開大量的科研工作，但目前已形成了如下的基本判斷，即這明顯與我國具體國情中的如下幾個要點息息相關：其一，近95%的人口聚居于僅占約42%國土面積的“瑗琿—騰沖線”(亦稱“胡煥庸線”)之東南方，能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強型”；其二，我國基礎能源主要依靠國內(nèi)儲量豐富的煤炭——隨著近年來燃油國內(nèi)供給明顯不足，以及水電、核電、風電、太陽能電發(fā)展所遇到的各自制約，目前全國電力供應中，約80%是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出；其三，在前幾十年的特定發(fā)展階段，我國形成了以重化工業(yè)支撐的超常規(guī)、粗放式、外延型快速發(fā)展模式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當高，污染因素集中度高，而且不能有效化解。
特別需要指出的是，除了上述基本不可選擇的國情因素，環(huán)境問題的產(chǎn)生還有制度方面的因素。具體來講，我國目前環(huán)境問題產(chǎn)生的一個重大原因，來自于煤、電、油等能源耗用相關制度的缺陷，這些缺陷導致了資源粗放、低效耗用的狀態(tài)，最終惡化了大氣、水源水流等生態(tài)環(huán)境。比如：我國一般商品比價關系和價格形成機制已基本實現(xiàn)了市場化，但在基礎能源這一國民經(jīng)濟的命脈層面，在“從煤到電”(又會傳導到千千萬萬產(chǎn)品)的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制的扭曲，非市場化狀態(tài)和由此產(chǎn)生的“無處不打點”的分配紊亂局面，助長著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長狀態(tài)和消費習慣，社會中的主體幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當回事。而節(jié)電、節(jié)水，在我國實際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。
面對這種制度層面的問題，筆者呼吁，下一階段極有必要從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統(tǒng)化改革，進而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設來助益新一輪稅、價、財聯(lián)動改革。這一主題，其實過去已被方方面面所關注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，亟待在“配套改革”的概念上形成“路線圖與時間表”式的可行方案設計。
形成以經(jīng)濟手段為主的長效機制來化解“兩大悖反”
我國現(xiàn)實生活中存在兩大悖反現(xiàn)象：一方面，官方反復強調(diào)科學發(fā)展、包容性、可持續(xù)增長，但實際進展卻在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，因此，形成以經(jīng)濟手段為主的，與煤、電相關的節(jié)能降耗長效機制的改革，總是一拖再拖；另一方面，公眾對環(huán)境惡化、霧霾打擊等問題雖然日趨“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環(huán)境稅等改革，又會因其“加稅”特征引發(fā)一片反對聲浪，甚至有人跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式。上述這種政府、民眾的兩大悖反狀態(tài)，導致“科學發(fā)展”“生態(tài)文明”遲遲難以落地，必須依靠著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全的改革設計，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解。
從現(xiàn)實來看，在節(jié)能降耗方面，以政府行政手段為主的選擇式“關、停、并、轉(zhuǎn)”雖然仍被反復強調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè)；以法規(guī)劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上可以用來規(guī)范中小企業(yè)，但若以此為主來操作，一定會產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公。真正可靠的轉(zhuǎn)型升級出路和可充當主力的調(diào)控長效機制，是通過改革，以經(jīng)濟手段為主，在公平競爭中讓市場力量充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產(chǎn)能擠出去，進而引出一個綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展的“升級版”。
相關配套改革的一個關鍵和兩個要領
新一輪“稅、價、財聯(lián)動”配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭領域的改革。這新一輪“稅、價、財聯(lián)動”配套改革，會通過理順我國基礎能源比價關系和“沖破利益固化藩籬”，使資源、能源價格的形成順應市場供求，促使全中國現(xiàn)已達6000萬個以上的市場主體(含微型企業(yè)和個體工商戶)和近14億居民，從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，根據(jù)市場信號和政策參數(shù)“內(nèi)生地”、積極主動地節(jié)能降耗，企業(yè)會千方百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術和產(chǎn)品，家庭和個人會注重低碳化生活，各方合力形成可持續(xù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促使國民經(jīng)濟與整個社會走上一條越走越寬的綠色、低碳新路。
此時，政府可做、應做之事，主要在于把握好兩個要領：第一是掌握力度，在配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價關系變化時，經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是應被淘汰的“落后、過剩產(chǎn)能”；第二是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調(diào)整消費習慣，趨向于低碳化生活。總體上，如掌握好上述關鍵內(nèi)容和兩大要領，這個“稅、價、財聯(lián)動”改革就可望成功。
(作者賈康 系財政部財政科學研究所所長）