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2012年09月03日10:50 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

當(dāng)前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間正當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動，造成廣泛尋租活動的結(jié)果。

上篇：“中國經(jīng)濟(jì)社會矛盾幾乎到了臨界點”

《財經(jīng)》：在過去30年，中國“兩頭冒尖”的輪廓顯得更加突出和鮮明了。從光明面看，30年來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)超過日本，躍居全球第二位。與此同時，人均可支配收入大幅度提高，成億人口脫離極貧地位。另一方面，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所付出的代價也極其高昂，而且對于一個擁有13億人口的大國來說，GDP總量增長并不足以說明問題。特別嚴(yán)重的是，近年來資源短缺，環(huán)境破壞愈演愈烈；腐敗蔓延到社會生活的方方面面；貧富差別懸殊，威脅到社會穩(wěn)定。

在這種“兩頭冒尖”的現(xiàn)象愈演愈烈的情況下，從本世紀(jì)初開始，“中國向何處去”的問題變得愈來愈尖銳，形成了幾種互相對立的主張。

吳敬璉：我在上世紀(jì)末期多次說過，在這種半統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)、半市場經(jīng)濟(jì)的雙重體制下，中國社會一直存在一個“向何處去”的問題。兩種可能的前途嚴(yán)峻地擺在前面：一條是沿著完善市場經(jīng)濟(jì)的改革道路前行，限制行政權(quán)力，走向法治的市場經(jīng)濟(jì)；另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權(quán)貴資本主義的窮途。這樣，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)和21世紀(jì)之交，大體形成了兩種不同的社會經(jīng)濟(jì)取向：

第一種觀點主張堅持市場化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除舊體制的遺產(chǎn)，建立基于規(guī)則的市場經(jīng)濟(jì)體制，或者稱“法治的市場經(jīng)濟(jì)”。

第二種觀點把“半統(tǒng)制、半市場”的體制看作一種可能的體制目標(biāo)。2008年以來被炒得很熱的“中國模式”就是這種觀點的代表。它宣稱，中國經(jīng)濟(jì)能夠在近二三十年中創(chuàng)造世界公認(rèn)的優(yōu)異成績，根本原因正在于中國擁有一個強(qiáng)勢的政府和具有強(qiáng)大控制力的國有經(jīng)濟(jì)。這種體制能夠正確制定和成功執(zhí)行國家戰(zhàn)略，不但中國應(yīng)該繼續(xù)堅持現(xiàn)有體制，世界各國也應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒。而一些代表尋租活動特殊既得利益的人們，不但積極維護(hù)現(xiàn)有體制，還力求進(jìn)一步增強(qiáng)各級政府不受約束的權(quán)力，以便擴(kuò)大尋租活動的制度基礎(chǔ)。

在前面兩種社會力量展開對戰(zhàn)、而社會實際生活中權(quán)貴資本主義的影響日益顯化的情況下，第三種社會力量公開亮出了回到改革開放前舊路線和舊體制的主張。他們極力要讓人們相信，目前中國遇到的種種問題，不管是腐敗猖獗、分配不公，還是看病貴、上學(xué)難，甚至國有資產(chǎn)流失、礦難頻發(fā)都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴(kuò)張政府的權(quán)力，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)；工商業(yè)實行“國進(jìn)民退”，實現(xiàn)再國有化；農(nóng)業(yè)重新“歸大堆”，實現(xiàn)再集體化。甚至要求重舉“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的旗幟，“再來一次無產(chǎn)階級文化大革命”，實現(xiàn)“對資產(chǎn)階級的全面專政”！

事實上，當(dāng)前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間正當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動，造成廣泛尋租活動的結(jié)果。大眾對這些丑惡現(xiàn)象的正當(dāng)不滿，正可以成為推動改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。

然而，在輿論導(dǎo)向出現(xiàn)偏差、理性的討論受到壓制的情況下，改革開放前舊路線和舊體制的捍衛(wèi)者利用腐敗日益猖獗、弱勢群體受損害感日益強(qiáng)烈的情勢蒙蔽和迷惑大眾， 把反對的目標(biāo)從權(quán)貴既得利益者轉(zhuǎn)向市場化改革，試圖把大眾引向歧途。

《財經(jīng)》：既然中國社會中目前存在的種種權(quán)貴資本主義現(xiàn)象，究其根源，就在于不受約束的權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)和對經(jīng)濟(jì)資源的支配，舊路線和舊體制的支持者要求用強(qiáng)化政府和官員的“專政”權(quán)力與國有企業(yè)的壟斷地位的辦法來扼制腐敗和縮小貧富差別，顯然只能適得其反。

所以，這些舊路線和舊體制支持者雖然也與大眾一起聲討腐敗等丑惡現(xiàn)象，但是他們找錯了病根，也開錯了“藥方”。可是，借助于民粹主義和民族主義的煽動，他們的觀點也有一定的影響力。

吳敬璉：這是最值得人們警惕的。如果任由民粹主義和民族主義發(fā)展，中國社會就有可能走向一個極端，中斷現(xiàn)代化的進(jìn)程，陷入新的混亂狀態(tài)。從人類在20世紀(jì)進(jìn)行的將近100年改造社會的歷史大試驗中看得很清楚：如同先賢顧準(zhǔn)所說，不管立意多么真誠美好，沿著1789年(法國大革命)——1871年(巴黎公社)——1917年(十月革命)的道路，能夠獲得的決不會是人們曾經(jīng)許諾過的地上天國，而只能是大災(zāi)難和大倒退，娜拉出走以后又回到了原處。

中國幾千年的歷史，一直在“起義——新王朝——新的暴政——再起義”的歷史怪圈里輪回。到了近代，“十月革命一聲炮響，給我們帶來了馬克思列寧主義”，更確切地說，給我們帶來了顧準(zhǔn)所說的“1789-1870-1917這股潮流”。在1949年人民共和國建立時，我們許多人都認(rèn)為，問題已經(jīng)得到徹底的解決，歷史的“周期律”將不再重復(fù)。但是事與愿違，革命取得勝利18年后，中國又卷入“文化大革命”的內(nèi)亂中。用顧準(zhǔn)的話說，“人們以烈士的名義，把革命的理想主義轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｊ氐姆磩拥膶Ｖ浦髁x”。

為什么激進(jìn)的革命道路沒能帶來人民的福利和社會的進(jìn)步，相反卻轉(zhuǎn)化成了雅各賓式的或斯大林式的專制主義？顧準(zhǔn)的回答是：這一潮流的領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)定了建立地上天國的終極目標(biāo)，自認(rèn)為是“人民”或“公意”的化身，因而具有充分的合法性使用一切手段，包括專制獨裁、恐怖殺戮等來實現(xiàn)這一目標(biāo)。

古今中外的歷史證明，不論是“左”的極端主義還是“右”的極端主義，都會給社會帶來災(zāi)難。中國改革雖然取得了驚人的成績，但是，中國離建成富裕、民主、文明國家的目標(biāo)還有很長的路要走。特別是近年來由于一些重要經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的改革遲滯，一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由于社會背景和價值觀上的差異，往往對于這些矛盾的由來做出不同的解讀，提出不同的解救之策。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間爭辯趨于激化的時刻，如何防止各種極端派的思潮撕裂社會，造成兩端對立，避免“不走到絕路絕不回頭”的歷史陷阱，就成為關(guān)系民族命運(yùn)的大問題。

《財經(jīng)》：有些人認(rèn)為，在暴君與暴民之間二者擇一、一治一亂，是中國歷史的宿命，只能聽之任之而無法逃避。因為目前改革遲滯，所以這種悲觀論調(diào)很有市場。

吳敬璉：我認(rèn)為這個結(jié)論是不能成立的，因為中國歷史上的輪回，是傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。近代經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，使中間力量主導(dǎo)社會發(fā)展趨向成為可能。新中等階層成為追求自由、平等和社會和諧的中堅力量。目前，主要由專業(yè)人員組成的新中等階層，正在中國迅速壯大。假以時日，隨著新中等階層的發(fā)展壯大，我們完全有可能跳出所謂中國歷史的“周期律”、走上建設(shè)現(xiàn)代中國的道路。

《財經(jīng)》：但令人擔(dān)憂的是，在不同思想觀點的碰撞和交鋒中，言之成理、持之有故的理性思考和冷靜切磋往往被反擊謾罵乃至造謠污蔑所排除，在習(xí)慣于用語言暴力取勝的情況下，各種不同訴求都有趨于極端化的勢頭。

吳敬璉：正如波蘭改革派經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所言，自由而切實的討論，是改革成功的必要條件。如果目前各種社會思潮能夠在理性的平臺上充分爭論，對于推動中國實行平穩(wěn)的社會轉(zhuǎn)型，將是很有幫助的。

但是，為什么會出現(xiàn)不同訴求都趨于極端化的情況呢？從根本上來說，是由于在中國社會中積累起許多社會矛盾。中國過去30年高速增長的奇跡來源于新生的市場經(jīng)濟(jì)制度解放了人們的創(chuàng)業(yè)精神，可是近年來靠的是政府和國有企業(yè)“控制力”的加強(qiáng)，中國經(jīng)濟(jì)社會矛盾幾乎到了臨界點。如果不能靠穩(wěn)健有序的改革主動消弭產(chǎn)生這些矛盾的根源，各種極端的解決方案就會贏得愈來愈多人的支持。

所以，中國克服社會弊病、避免歷史悲劇的正道，在于全面建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制。這就是說，要排除特殊利益的干擾，推進(jìn)市場化的經(jīng)濟(jì)改革和法治化、民主化的政治改革，鏟除權(quán)貴資本主義的基礎(chǔ)，并使公共權(quán)力的行使受到憲法法律的約束和民眾的監(jiān)督。除此之外別無他途。因為近年來中國改革處于停滯狀態(tài)，所以當(dāng)務(wù)之急是重啟改革議程，切實推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和政治改革。

中篇：“建立和健全競爭性的市場體系”

《財經(jīng)》：若要重啟市場化、法治化、民主化改革議程，在改革大方向或者叫做“頂層設(shè)計”確定以后，就要進(jìn)一步討論各方面改革的具體內(nèi)容了。

吳敬璉：在經(jīng)濟(jì)體制方面，進(jìn)一步改革的核心問題，仍然是建立和健全競爭性的市場體系，使市場能夠在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

從中國的現(xiàn)實情況看，對平等競爭市場的威脅主要來自兩個方面：第一，國有經(jīng)濟(jì)對一些重要產(chǎn)業(yè)的壟斷；第二，政府對市場的過度干預(yù)。改革也要從這兩個方面著手進(jìn)行。

《財經(jīng)》：國有經(jīng)濟(jì)的壟斷，既表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性的壟斷，即國有企業(yè)憑借由政府傾斜政策所支撐的巨大經(jīng)濟(jì)實力，足以壓制競爭對手；也表現(xiàn)為行政性的壟斷，就是政府利用行政權(quán)力保護(hù)與自己的利益有關(guān)的國有企業(yè)(也包括某些本地的非國有企業(yè))，排除競爭對手或者限制競爭。

吳敬璉：對第一種類型的壟斷，治本之策是繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的布局調(diào)整。目前，各級政府和國有企業(yè)控制著過多的經(jīng)濟(jì)資源，特別是土地和資本資源，并且把其中大部分投入到盈利性的企業(yè)中去，與民爭利。這種情況是不正常的。應(yīng)當(dāng)堅持1997年中共十五大決定的方針，國有經(jīng)濟(jì)逐步從一般性的競爭性部門退出。

政府的基本職責(zé)是提供公共品。目前許多公共品供給出現(xiàn)了嚴(yán)重的短缺。例如，社會保障基金、公租房建設(shè)都有很大缺口。這些正是據(jù)稱為“全民所有”的國有資本用得其所的地方。多年前就有過這樣的建議，應(yīng)當(dāng)將萬億元的國有公司股權(quán)劃撥到全國社保基金理事會，用以歸還國家對老職工的社會保障欠賬，“做實”他們的個人賬戶。

近年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家還提出了一些值得認(rèn)真研究、擇優(yōu)采納的好建議。例如陳清泰教授建議實行國有資產(chǎn)的資本化，并將現(xiàn)在滯留于一般產(chǎn)業(yè)的國有資本的30%、或許50%劃轉(zhuǎn)到社會保障和其他公益性基金，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。我贊成陳清泰教授的建議。為了實施該建議，可以建立特殊的法定機(jī)構(gòu)來配置和管理國有資本。這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所屬基金的運(yùn)營規(guī)則，并對它們的運(yùn)營狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督。

《財經(jīng)》：根據(jù)俄羅斯等轉(zhuǎn)型國家和中國一些地區(qū)過去的經(jīng)驗，不少人擔(dān)心，如果在中國進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，會發(fā)生國有資產(chǎn)的大規(guī)模流失。

吳敬璉：這種擔(dān)心是有道理的。但是，國有企業(yè)改制的情況，并不是“天下烏鴉一般黑”。有的國家和地區(qū)法制比較健全、社會監(jiān)督比較有力，或者采取的辦法比較得當(dāng)，國有經(jīng)濟(jì)改革的效果就比較好。消極地避開改革，并不能免除權(quán)貴以其他方式蠶食和鯨吞公共財產(chǎn)的危險。

因此，應(yīng)當(dāng)要求和督促政府負(fù)起責(zé)任來，采取一切手段防止一些人利用權(quán)力在國有經(jīng)濟(jì)的改革過程中蠶食和鯨吞公共財產(chǎn)，避免出現(xiàn)財產(chǎn)初始占有的兩極分化。

《財經(jīng)》：由于國有經(jīng)濟(jì)原有規(guī)模十分龐大，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，仍會有相當(dāng)部分的國有資本駐留在盈利性的領(lǐng)域。

吳敬璉：對于這部分國有企業(yè)，除極少數(shù)屬于特殊行業(yè)的企業(yè)可以作為特別法人由國家壟斷經(jīng)營外，絕大多數(shù)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)改革為股權(quán)多元化的公司。它們作為企業(yè)，仍應(yīng)努力做強(qiáng)做大，但它們應(yīng)當(dāng)與其他經(jīng)濟(jì)成分平等競爭，而不應(yīng)享有任何特殊權(quán)力和得到政府的任何政策優(yōu)惠。

對于執(zhí)政黨來說，多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展才是共產(chǎn)黨執(zhí)政的可靠基礎(chǔ)，應(yīng)更加注意不要按照所有制的性質(zhì)把企業(yè)分成三六九等，而要對它們一視同仁。

《財經(jīng)》：這就涉及到了如何全面落實中共十七大“堅持平等保護(hù)物權(quán)”，“形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局”的要求這樣一個大課題了。

吳敬璉：在這個問題上，一方面，要消除國有企業(yè)以及某些得到政府官員青睞的非國有企業(yè)的行政壟斷特權(quán)；另一方面，要實行“非禁即入”的原則，取消對民營企業(yè)的歧視性規(guī)定。還要教育和支持民營企業(yè)家群體抵制個別人結(jié)交官府、靠依附權(quán)力、依附國企尋租的不良行為。

《財經(jīng)》：您在前面提到的消除中國市場中的行政性壟斷，也是一個極為重要的問題。和自然形成的市場經(jīng)濟(jì)不同，中國現(xiàn)行體制是從計劃經(jīng)濟(jì)演變而來，至今仍然保留著“國家辛迪加”的許多遺跡。一些國有企業(yè)和個別受到政府特殊照顧的非國有企業(yè)擁有政府給予的壟斷權(quán)力，排除和限制競爭，嚴(yán)重?fù)p害了市場秩序。正像有的學(xué)者所說，“行政壟斷已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的一大公害”。許多法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的有識之士對中國經(jīng)濟(jì)中的行政性壟斷現(xiàn)象和《反壟斷法》為何對此無能為力進(jìn)行了深入的研究，提出了制止這種行政性壟斷行為的積極建議。但是這些意見似乎并沒有引起有關(guān)方面的足夠注意。

吳敬璉：完善反壟斷立法和加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，是改善中國市場制度必須解決的一個緊迫問題。

公平競爭秩序遭到行政壟斷的破壞，的確是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這方面的問題變得如此嚴(yán)重，既是由于現(xiàn)有體制存在重大缺陷，也有反壟斷不力方面的原因。從反壟斷立法方面說，2007年的《中華人民共和國反壟斷法》雖然保留了有關(guān)行政壟斷的章節(jié)，即第五章《濫用行政權(quán)力排除、限制競爭》，但是它只把違法行為的范圍限定在“濫用行政權(quán)力”，又把“濫用”的范圍限定在“妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通”，這就意味著承認(rèn)一切不涉及地區(qū)保護(hù)的行政壟斷行為的合法性。

與此同時，對于違反《反壟斷法》的經(jīng)濟(jì)性行政壟斷行為，是由國家商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國家發(fā)展與改革委員會等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查處理的，而對“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的職能的組織濫用行政權(quán)力、實施排除、限制競爭”等違法行為的處理辦法，卻是“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”。

眾所周知，在中國有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織(包括企業(yè))的行政性壟斷，通常都是由依據(jù)黨政主管機(jī)關(guān)的法規(guī)或指令設(shè)立的。要這類行政機(jī)關(guān)“責(zé)令”自己管轄的企業(yè)去“改正”由自己制定的規(guī)章或自己發(fā)布的指令所導(dǎo)致的違法行為，豈非與虎謀皮？所以，在中國行政性壟斷泛濫成災(zāi)，也就沒有什么可奇怪的了。

《財經(jīng)》：正因為這樣，不少學(xué)者都認(rèn)為，監(jiān)督政府的行為、防止政府部門濫用行政權(quán)力限制和損害市場競爭，應(yīng)當(dāng)成為中國《反壟斷法》的主要內(nèi)容。

吳敬璉：為了制止壟斷危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作，除了堅定不移地進(jìn)行國有資本的布局調(diào)整和國有企業(yè)的改革以外，還必須堅定不移地進(jìn)行反壟斷的司法改革：第一，修改《反壟斷法》或另立針對造成行政性壟斷的黨政機(jī)關(guān)的《反行政壟斷法》；第二，設(shè)立超越于黨政機(jī)關(guān)之上的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，不但負(fù)責(zé)處理經(jīng)濟(jì)性壟斷案件，還應(yīng)負(fù)責(zé)處理行政性壟斷案件；第三，由于行政性壟斷通常與行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為有關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)修訂行政法，授予法院監(jiān)督政府行為，糾正不當(dāng)行政作為的權(quán)力。

《財經(jīng)》：由于現(xiàn)代市場中經(jīng)濟(jì)活動日益繁復(fù)多樣而且變動很快，為了建立和保持正常的市場秩序，除了法院的執(zhí)法，還出現(xiàn)了其他執(zhí)法形式，如行政監(jiān)管這種準(zhǔn)司法的執(zhí)法形式就是其中很重要的一種。在這方面，目前也存在不少問題，亟須加以解決。

吳敬璉：這方面存在的一個主要問題，是用行政命令的個案干預(yù)取代合規(guī)性監(jiān)管，這也為尋租提供了方便之門。例如，在證券市場的監(jiān)管中用實質(zhì)性審批取代強(qiáng)制性信息披露制度的嚴(yán)格執(zhí)行，滋生了種種弊端。在這方面，也要通過積極而穩(wěn)妥的改革來加以解決。

下篇：“建立法治、推進(jìn)民主和實行憲政”

《財經(jīng)》：不管是經(jīng)濟(jì)性壟斷，還是行政性壟斷，都與政府對市場的過度干預(yù)有關(guān)。大量事實說明，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革密不可分。然而，相對于經(jīng)濟(jì)體制改革來說，政治體制改革更加滯后于實際的要求。這已經(jīng)成為國民關(guān)注的焦點話題。人們越來越認(rèn)識到，如果沒有政治體制改革，不但經(jīng)濟(jì)體制改革難以深入，而且諸多社會矛盾也無法解決。那么，在政治體制改革方面，中國需要做些什么？

吳敬璉：首先應(yīng)該明確政治體制改革的目標(biāo)。中國要建立什么樣的政治體制？我認(rèn)為，這里包含三方面的內(nèi)容：建立法治、推進(jìn)民主和實行憲政。

法治 (the rule of law)，即法的統(tǒng)治，是一種源于古代、到近代才逐步完備起來的治理理念和治理制度安排。它最基本的內(nèi)容有以下三點：(1)法律是決定對人進(jìn)行懲罰的唯一依據(jù)；(2)沒有人能凌駕于法律之上；(3)法庭的決定是維護(hù)個人權(quán)利的最后防線。它和中國人通常所說的法制或者古代法家所說的“任法而治” (rule by law)有根本的區(qū)別。中國傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治者不過把法律作為自己意志的體現(xiàn)和統(tǒng)治臣民的工具，而現(xiàn)代社會的法治是以體現(xiàn)公認(rèn)基本正義為依據(jù)的法律的統(tǒng)治，在法律面前人人平等。

在歷史上，法治和民主二者的進(jìn)程是有先有后的。以英國為例，1216年的《大憲章》開始了法治的進(jìn)程，而1688年的“光榮革命”才是建立民主制度的開端。但是更重要的是，二者相互依存，確立民主制度才是實行法治的根本保障。

《財經(jīng)》：不過，民主制度也有兩種基本的類型：一種是1789年法國大革命后雅各賓專政時期實行的“激進(jìn)的人民民主”或“直接民主”制。另一種是1688年英國“光榮革命”后逐步完備起來的憲政民主制。“文化大革命”實行的就是雅各賓式的民主。

吳敬璉：中國所要選擇的民主，只能是憲政民主。我們知道，憲法是一個國家權(quán)力配置的基本章程，而憲政的要義在于，要求每一個行使權(quán)力的主體都要受到一定的制約，不允許任何至高無上、不受約束的權(quán)力主體存在。因此，和名義上主權(quán)歸于大眾，而實際上主權(quán)歸于少數(shù)“克利斯瑪”(有個人魅力的領(lǐng)袖人物)的所謂“激進(jìn)的人民民主制”不同，憲政民主要求權(quán)力制衡，因而比較容易防止個別人篡奪公共權(quán)力，保證主權(quán)在民真正得到實現(xiàn)。

《財經(jīng)》：法治、民主和憲政之間是緊密聯(lián)系，甚至是相互界定的。然而，它們的建立和完善，又不可能一蹴而就。從中國現(xiàn)實出發(fā)，從哪里入手進(jìn)行政治體制改革才是最可行的路徑呢？

吳敬璉：從世界各國實施憲政民主的經(jīng)驗看，結(jié)合中國實際，我認(rèn)為從法治入手進(jìn)行現(xiàn)代民主制度的建設(shè)，也許是最容易取得成效的。而且，當(dāng)前人們對于建立法治的要求非常迫切。

中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的“熟人市場”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場”，雙邊和多邊聲譽(yù)與懲罰機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實施。

可是，由于這一體系極不完善，“司法地方化”成為合同執(zhí)行的一個嚴(yán)重問題。在世界銀行編制的各國法治指數(shù)排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下，企業(yè)家不能依靠正當(dāng)途徑保護(hù)自己的權(quán)益。他們中的一些人往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄闻c相關(guān)政府官員相勾結(jié)，以便獲取權(quán)力對自己的蔭庇和自己的競爭優(yōu)勢。

《財經(jīng)》：這種做法扭曲了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，不但導(dǎo)致企業(yè)家創(chuàng)新活動的動力不足，弱化了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的潛力，而且使得行政腐敗日益嚴(yán)重，不同社會階層收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，對中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成了重大影響。現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)需要建立在法治的基礎(chǔ)之上，所以人們要求建立法治的呼聲越來越高。

吳敬璉：為了建立法治，需要在以下三方面加強(qiáng)工作。

第一，要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)政治文化的一個重要組成部分，是現(xiàn)代社會核心價值的一項重要內(nèi)容。它不僅與中國“君權(quán)高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對立，也與“專政是不受任何法律約束的政權(quán)”一類自稱的“革命意識形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而不能凌駕于法律之上。在這方面，完全有必要進(jìn)行“一次比較徹底的思想啟蒙運(yùn)動，以解除意識形態(tài)的束縛，真正建立起現(xiàn)代核心價值觀”。

第二，建立符合公認(rèn)的基本正義的法律體系。首先，法律和行政機(jī)構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容和功能則是進(jìn)行權(quán)力的配置：它一方面要確立公民的基本權(quán)利，保證這些權(quán)利不受侵犯；另一方面要劃定政府的權(quán)限范圍，防止政府侵犯公民權(quán)利。其次，在法治的條件下，法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法過程要有公眾的廣泛參與；二是法律要為公眾所周知。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律。現(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權(quán)，把反映公共事務(wù)處理過程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)做黨政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。三是法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運(yùn)，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

第三，實現(xiàn)法官的獨立審判和公正執(zhí)法。獨立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質(zhì)和加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

《財經(jīng)》：如果說，法治是政治體制改革的突破口，那么政府改革就是政治改革的關(guān)鍵內(nèi)容。目前，中國的政府仍然是“全能政府”體制，雖然一些官員也把“為人民服務(wù)”、“做人民公仆”的口號寫在墻上，掛在嘴邊，可是他們實際上處在“社會的主人”和“群眾的首長”的地位上，以“國家目標(biāo)”和“公共利益”的名義把自己的意志強(qiáng)加于社會，在一切問題上包括關(guān)系人民重大切身利益的問題上替“治下”的“百姓”做主。在中國這樣一個有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，這種完全顛倒了的關(guān)系甚至能夠得到大眾的認(rèn)可。地方官員被百姓稱為“父母官”，為政清廉的官員，被譽(yù)為“民之父母”，都成為見怪不怪、習(xí)以為常的事情。正是因為存在著這樣一些與現(xiàn)代政治文明格格不入的陳規(guī)陋習(xí)，才會使一些負(fù)責(zé)官員在一些關(guān)系大眾切身利益的重大問題上采取極不負(fù)責(zé)的態(tài)度。還有一些不法官員不但不為選民和納稅人服務(wù)，還利用自己的權(quán)勢恣意侵犯他們的利益。許多地方發(fā)生的強(qiáng)制拆遷事件，就是官員恣意侵犯公民利益的典型。

吳敬璉：130年前，馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時，曾經(jīng)反復(fù)申論，最重要的事情是全力“防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕薄Ｓ闪袑幍摹皣业男恋霞印卑l(fā)展而來的“全能政府”體制，其最大弊病，就是顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系。

政府改革就是要把這種被顛倒了的主仆關(guān)系重新顛倒過來，建立起符合現(xiàn)代政治文明要求的政府體制。鄧小平曾經(jīng)根據(jù)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來的歷史教訓(xùn)得出這樣的結(jié)論：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄八勾罅謬?yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。”

由于政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個主要推動力量，政府自身的改革就成為推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵。

《財經(jīng)》：雖然現(xiàn)在許多人都認(rèn)識到政府要改革，但是對于政府改革的目標(biāo)，爭議很多。有人主張“小政府就是好政府”，有人主張加強(qiáng)政府的控制。

吳敬璉：我認(rèn)為，這兩種觀點都有偏頗之處。在我看來，政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

《財經(jīng)》：是否可以這樣理解，有限政府就是要限制政府權(quán)力，有效政府就是要求政府提供高效率的公共服務(wù)？

吳敬璉：對。一個好的政府，就是一個既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過艱苦的努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的問題有以下幾個問題：

第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權(quán)公約》對人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務(wù)活動的知情權(quán)，也是一項基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項基本職責(zé)。

第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實現(xiàn)依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權(quán)力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時，切實保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來，全國人民代表大會和國務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實的執(zhí)行。

在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”。

鄧小平根據(jù)自己擔(dān)任國家領(lǐng)導(dǎo)工作數(shù)十年的體驗以及針對過去在“左”的路線下黨政不分、政企不分等情況，反復(fù)重申要解決“黨政不分”、“以黨代政”的問題，實現(xiàn)“黨政分開”。他還提出過一系列實現(xiàn)這一原則的具體辦法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段時間中曾經(jīng)得到過實施。它們的實施經(jīng)驗需要認(rèn)真總結(jié)，存利去弊，加以推廣。

第三，完善基層選舉制度，逐步擴(kuò)展民主。中國的民主政治建設(shè)是從基層選舉做起的。中共十一屆三中全會以后，明確提出了在“基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村實行農(nóng)業(yè)“包產(chǎn)到戶”以后，創(chuàng)立了村民委員會自治組織，在1982年的《憲法》中明確肯定了這種基層自治制度。1987年制定了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，規(guī)定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。1998年正式施行《中華人民共和國村民委員會組織法》，改進(jìn)了直接選舉的程序。

截至2010年，全國農(nóng)村村委會普遍進(jìn)行了六次換屆選舉，數(shù)百萬名“村官”實現(xiàn)了由任命制到直接選舉的轉(zhuǎn)換。有些地方還開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試驗。但是，目前基層選舉的選舉文化還有待培育，選舉被操縱乃至賄選舞弊也時有發(fā)生。此外，村自治體的領(lǐng)導(dǎo)體制問題也有待解決。所有這些情況都說明，在基層選舉上，還有許多工作需要進(jìn)一步完善。

第四，培育公民社會，提升社會的自組織能力。現(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制的一個重要特點，就是國家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實現(xiàn)社會主義改造，特別是1958年實現(xiàn)“政社合一”的人民公社化以后，除了獨立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化的硬結(jié)”，或者叫做“沒有社會的國家”。如果政府領(lǐng)導(dǎo)做出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國家的權(quán)威動員一切能夠調(diào)動的資源去實現(xiàn)特定的國家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個致命的弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項目或未經(jīng)官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。在一個人民當(dāng)家做主的國家中，必須提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面繁榮。

《財經(jīng)》：政治體制的進(jìn)一步改革，意味著各級政府進(jìn)行自我革命，放棄部分權(quán)力和增加新的社會服務(wù)職能。而割舍自己的權(quán)力和進(jìn)行自我革命通常是十分困難的。因此，某些政府官員往往成為進(jìn)行政治改革的阻礙力量。他們或者竭力阻撓市場化改革的進(jìn)行，力求保持尋租的陣地，或者力圖在改革中加進(jìn)自己的私貨，把改革扭曲為新的尋租機(jī)會。

吳敬璉：確實，作為封建專制傳統(tǒng)比較多、民主法治傳統(tǒng)很少的國家，中國建立實行憲政、民主和法治的市場經(jīng)濟(jì)，是一項十分偉大然而極其艱巨的任務(wù)。100多年以來，好幾代中國人為建設(shè)一個現(xiàn)代化國家而努力奮斗過，然而屢屢遭遇挫折。最近30年，中國在正確的方向上有了歷史性進(jìn)步，但是改革仍未過大關(guān)，未來的道路也不會平坦。“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)的同時，積極而慎重地推進(jìn)政治改革，既是未來中國改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點猶疑。只有打破阻力，奮力過關(guān)，才能實現(xiàn)幾代中國人的夢想，把中國建設(shè)成為一個富裕、民主、文明的現(xiàn)代國家。

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