6月28日一大早，東部某省開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)招商辦主任周權(quán)(化名)的手機(jī)驟然響起。
他被通知馬上去參加一個(gè)內(nèi)部緊急會(huì)議，研究6月27日國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大所作的審計(jì)工作報(bào)告。
開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況，是李金華審計(jì)工作報(bào)告中的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是周權(quán)們的學(xué)習(xí)重點(diǎn)。
“放心，我們給您的稅收優(yōu)惠政策還是照老樣子。”6月28日中午，周權(quán)口氣肯定地對(duì)再次以投資者身份打電話“暗訪”的本報(bào)記者說(shuō)。
去年下半年，當(dāng)審計(jì)署拉開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)專項(xiàng)審計(jì)大幕時(shí)，本報(bào)記者就曾對(duì)這個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行過(guò)一次“暗訪”。
包括周權(quán)所在的開(kāi)發(fā)區(qū)在內(nèi)，審計(jì)署這次選擇了上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)省(市)的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)作為審計(jì)對(duì)象，重點(diǎn)審計(jì)了這些開(kāi)發(fā)區(qū)2003年至2005年6月財(cái)政稅收政策的執(zhí)行情況。
審計(jì)結(jié)果正如李金華在審計(jì)工作報(bào)告中所言，并不樂(lè)觀。
“最多可返還70%”
“我手頭有幾個(gè)項(xiàng)目，想介紹到你們開(kāi)發(fā)區(qū)，有興趣嗎？”去年，本報(bào)記者這樣問(wèn)。
“感謝感謝！非常歡迎！”周權(quán)忙不迭聲地說(shuō)。
“你們這里的優(yōu)惠政策怎么樣？”
“好說(shuō)好說(shuō)！”周權(quán)坦然說(shuō)，“你們是什么性質(zhì)的企業(yè)？”
“制造類(lèi)的。你們這里的稅收返還情況怎么樣？”記者直接問(wèn)。
“這要根據(jù)你上繳稅收的實(shí)際情況。比如說(shuō)吧，如果你交的稅除了給國(guó)家的之外，地方上所得稅還剩下1000萬(wàn)的話，那么我們可以給你返回40%。”
“還能不能再優(yōu)惠點(diǎn)？”
“這個(gè)比例已經(jīng)夠優(yōu)惠的了！你要是到區(qū)里，頂多給你25%。”
“那我再到其他地方打聽(tīng)一下，其實(shí)在來(lái)你這兒之前，我已經(jīng)問(wèn)了四五個(gè)區(qū)的情況。”
“別急嘛！還可以再談的。你要是稅收能多繳的話，比如1500萬(wàn)，我們可以返還給45%，你稅繳的越多，我們返還的也就越多，最多可返還70%。”
“你這個(gè)數(shù)目(70%)和省里的有關(guān)政策是不是統(tǒng)一的？”
“不是。表面上對(duì)外都是統(tǒng)一的，但其實(shí)大家背后都有自己一套。”
周權(quán)所在開(kāi)發(fā)區(qū)這“一套”顯然與國(guó)家有關(guān)政策相違背。只是他們采取了一種變通的方式，專門(mén)設(shè)立了一個(gè)“企業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)基金”，表面看不出什么，因?yàn)檫@是國(guó)家政策允許的。
“等你稅繳上來(lái)后，我們就把交給國(guó)家后剩下來(lái)的地方上實(shí)得的所得稅先在地方財(cái)政上‘入庫(kù)’，然后再?gòu)摹畮?kù)’里拿出來(lái)，按照事先約定的比例，以‘企業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)基金’的名義返還給你。”
“這和稅收返還不是一回事嗎？”周權(quán)笑著說(shuō)，“但這樣上面就很難查出來(lái)了。”
“其實(shí)很多地方都是這樣搞，對(duì)外不談稅收返還，然后再個(gè)案操作。”一位參與這次專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)人員透露。
李金華在這次審計(jì)工作報(bào)告中厲言直陳：開(kāi)發(fā)區(qū)“依然存在以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等名義，通過(guò)財(cái)政支出變相向企業(yè)返還稅款的現(xiàn)象”。
副審計(jì)長(zhǎng)親查江浙
目前，國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠；二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。
“但優(yōu)惠政策給地方上留下了很大的操作空間。”上述審計(jì)人員說(shuō)，“通過(guò)財(cái)稅手段大肆讓利企業(yè)，很是嚴(yán)重。”
這種情況早就引起了國(guó)家有關(guān)部門(mén)的關(guān)注。
早在2000年年初，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)出通知，對(duì)地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行清理。
但情況并沒(méi)有多少好轉(zhuǎn)。為此，2004年3月份，國(guó)家稅務(wù)總局連續(xù)兩次緊急下發(fā)了清理檢查開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的通知，再次直指開(kāi)發(fā)區(qū)稅收黑洞。
“但問(wèn)題仍然很多，手法也越來(lái)越隱秘。”該審計(jì)人員說(shuō)。
據(jù)透露，最近這次審計(jì)采取的手段不僅僅有交叉審計(jì)，“還有幾個(gè)重點(diǎn)的省市，由審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)”。
審計(jì)署駐武漢特派辦對(duì)江西省省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)——九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和瑞昌黃金工業(yè)園進(jìn)行了將近三個(gè)月的審計(jì)調(diào)查；審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)余效明帶隊(duì)審計(jì)了江蘇南京的江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)；浙江杭州、寧波、紹興等地的開(kāi)發(fā)區(qū)則由審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)劉家義帶隊(duì)審計(jì)等等。
經(jīng)過(guò)歷時(shí)半年的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了大量的老問(wèn)題和新問(wèn)題。
6月27日李金華的審計(jì)工作報(bào)告表明，在這次審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有65個(gè)制定了明確的財(cái)政返還政策，共622條；有79個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。
為“招商引資”，87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。
“一些地方甚至在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。”李金華說(shuō)。
此外，各地還普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，如擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失66.47億元。
在作這次審計(jì)報(bào)告之前，李金華在一次會(huì)議上統(tǒng)計(jì)過(guò)，除了正常減免稅以外，稅收流失、政府用財(cái)政返還、土地出讓金三項(xiàng)加起來(lái)是240個(gè)億。
“都是市里點(diǎn)了頭的”
“地方上出臺(tái)一些招商引資政策，甚至出軌一點(diǎn)，往往很無(wú)奈。”蘇南一位地方政府的副秘書(shū)長(zhǎng)告訴本報(bào)記者，“因?yàn)榇蠹叶荚谶@個(gè)地方動(dòng)腦筋。”
周權(quán)也說(shuō)：“周邊城市都在高喊招商引資，你不在稅收上給些優(yōu)惠，企業(yè)還愿意來(lái)嗎？”
“返還給企業(yè)和中介人的有這么多，那你們不是剩不了多少嗎？”記者又問(wèn)。
“那也沒(méi)辦法啊。”周權(quán)嘆氣，“現(xiàn)在上面就看這些啊！我們區(qū)黨政機(jī)關(guān)各部門(mén)都有招商引資指標(biāo)，指標(biāo)完成情況與個(gè)人收入掛鉤。”
“光我一個(gè)人，就背了1000多萬(wàn)的任務(wù)。”周權(quán)透露。
“對(duì)我們來(lái)說(shuō)，招商引資工作是壓倒一切的任務(wù)。”安徽省一位省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任更是直言，“我們不僅要和國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，還要和省級(jí)、市級(jí)甚至縣級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。
現(xiàn)在很多縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收政策，比我們還優(yōu)惠。”
他進(jìn)一步表示，“這些政策其實(shí)都是經(jīng)過(guò)市里點(diǎn)頭的。”
他說(shuō)，就拿李金華報(bào)告中提到的“批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠”來(lái)說(shuō)，很多地方都默許企業(yè)這樣做。“這樣一來(lái)，很多不是開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)，也享受開(kāi)發(fā)區(qū)的待遇。”
“不少地方還搞‘零地價(jià)’。”某國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人指著位于該開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)占地將近800畝的企業(yè)工業(yè)園說(shuō)，“當(dāng)初我們把這塊地給這個(gè)企業(yè)，不但不要錢(qián)，而且五年內(nèi)不要任何稅收。”
如此慷慨，是因?yàn)檫@個(gè)企業(yè)要接盤(pán)當(dāng)?shù)氐囊患壹磳⒌归]的大型老牌家電企業(yè)，并無(wú)條件地接下這個(gè)企業(yè)的所有員工和債務(wù)。
盡管地方上擺出這種種“無(wú)奈”，但李金華在審計(jì)工作報(bào)告中指出，這些做法加劇了地區(qū)間“招商引資”的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并由此形成的虛收虛支也嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政質(zhì)量。還會(huì)導(dǎo)致“一些企業(yè)惡意圈占、倒賣(mài)土地，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序”。
稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向
李金華在一次內(nèi)部講話中認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間，開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)外的稅收政策，“都存在一個(gè)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題”。
在這次審計(jì)報(bào)告中，李金華指出，在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下，東部地區(qū)得到的政策扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
他拿出了具體數(shù)據(jù)：審計(jì)調(diào)查的6個(gè)省(市)開(kāi)發(fā)區(qū)，2003年以來(lái)共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)省(市)減免178.14億元，平均每個(gè)省(市)44.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部?jī)蓚€(gè)省共減免5.42億元。
“稅收優(yōu)惠政策還導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的稅負(fù)水平相差很大，不利于體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。”李金華指出，比如，據(jù)審計(jì)署對(duì)611戶企業(yè)2004年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為11%和27.9%，相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。
“二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了很多機(jī)會(huì)，可以讓人們利用現(xiàn)在制度、體制的缺陷去謀取不正當(dāng)?shù)睦妗！崩罱鹑A說(shuō)。
所以，他在審計(jì)工作報(bào)告中提出了新的構(gòu)想，即在規(guī)范各開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
而財(cái)政部科研所一位專家在6月28日下午明確告訴本報(bào)記者，財(cái)政部“已經(jīng)接受了這個(gè)思路”，并正在聯(lián)手國(guó)家稅務(wù)總局進(jìn)行緊鑼密鼓的調(diào)研。
“這不僅有利于遏止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，也有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”該專家表示，但這還需要很多配套政策，比如同樣的產(chǎn)業(yè)，在上海和安徽享受的稅收優(yōu)惠政策是不是一樣？如果統(tǒng)一了，會(huì)不會(huì)帶來(lái)新的矛盾？“這些都需要反復(fù)權(quán)衡。”
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